II OSK 414/16

Dnia 9 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 385/15 w sprawie ze skargi J. K. i W. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [..] r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 385/15 oddalił skargę J.K. i W.K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie (dalej jako Dyrektor RZGW) z dnia [..] r., znak: [..] w przedmiocie umorzenia postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta Wadowicki decyzją z dnia [..] r., znak: [..], wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie prowadzone na wniosek W.K. i J.K. z dnia 11 września 2014 r. dotyczący zgłoszenia nielegalnej naprawy i przebudowy przepustu na rowie melioracyjnym [..] w R. w obrębie działki nr [..]. W uzasadnieniu podano, że wniosek W.K. i J.K. dotyczył zalania budynku mieszkalnego w miejscowości R. przez wody opadowe napływające z posesji sąsiednich i zawierał stwierdzenie, że przepust na rowie melioracyjnym ([..]) został nielegalnie naprawiony i przebudowany. W toku postępowania Starosta ustalił, że sporny przepust posadowiony jest na działce nr [..], obręb R.. Na podstawie oględzin oraz wyjaśnień stron stwierdzono, że w lipcu 2014r. podczas intensywnych opadów deszczu woda przepływająca w rowie spowodowała zniszczenia muru czołowego z płytek i bloczków betonowych. Na początku sierpnia 2014 r. właścicielka gruntu K.M. przeprowadziła remont zniszczonego muru oporowego oraz nawierzchni przejazdu na istniejącym przepuście. Mur betonowy ułożono na zaprawie cementowej, a nawierzchnię umocniono nasypem kamiennym. Podczas prac nie nastąpiła ingerencja w światło przepustu oraz ukształtowanie rowu. Starosta podkreślił, że z treści protokołu z rozprawy administracyjnej z dnia 29 października 2014 r. przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach wynikało, że przedmiotowy przepust nie zmienił żadnych wymiarów i parametrów technicznych w stosunku do wizji przeprowadzonej w dniu 16 czerwca 2005 r. Zdaniem Starosty postępowania stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak dokonania nielegalnej naprawy i przebudowy przepustu na rowie melioracyjnym [..] w Rocznych w obrębie działki nr [..]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli W. K. i J.K.. Dyrektor RZGW decyzją z dnia 9 lutego 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 kpa oraz art. 64a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2012 r. poz. 145 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że roboty związane z utrzymywaniem urządzeń wodnych, obejmujące konserwację i remont nie wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Dyrektor RZGW powołał się na treść protokołu z oględzin przeprowadzonych przez PINB w Wadowicach w dniu 29 października 2014 r. i stwierdził, że przepust na działce nr [..] nie uległ żadnym zmianom co do wielkości, szerokości i podstawowych parametrów technicznym od ostatniej wizji, która odbyła się 16 czerwca 2005 r. Ponadto z protokołu z czynności kontrolnych PINB w Wadowicach z dnia 6 sierpnia 2014 r. wynikało, że przepust uległ częściowo zniszczeniu na skutek silnych opadów deszczu i zachodziła konieczność dokonania bieżącej konserwacji przepustu w celu przywrócenia stanu poprzedniego. W świetle tych ustaleń Dyrektor RZGW uznał, że prace objęte prowadzonym postępowaniem nie wymagały uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a w konsekwencji postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Skargę na decyzję Dyrektora RZGW w Krakowie wnieśli W. K. i J.K., którzy nie zgodzili się z ustaleniami organów obu instancji i podtrzymali swoje stanowisko, zgodnie z którym prace wykonane przy rowie melioracyjnym [..] w R. oraz przepuście w obrębie działki nr [..] były nielegalne. Na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 78 k.p.a. Oddalając powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 385/15 skargę J.K. i W.K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił, że uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora RZGW w Krakowie mogłoby nastąpić tylko w przypadku stwierdzenia takich naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania, które wpływałyby na wynik sprawy. Natomiast uchybienia, które pozostają bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie, nie uprawniają Sądu do uchylenia kwestionowanej decyzji. W ocenie Sądu decyzja Dyrektora RZGW w Krakowie, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie zawierały prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności znajdujących się w aktach administracyjnych fotografii. Sąd jednak ocenia prawidłowość zaskarżonych decyzji na podstawie całości akt kontrolowanego postępowania. Taka ocena prowadzi do wniosku, że ustalenia organów obu instancji dotyczące prac wykonanych przy rowie melioracyjnym [..] w R. w obrębie działki nr [..] były prawidłowe. WSA zwrócił uwagę, że z twierdzeń samych skarżących zawartych w protokole z dnia 24 listopada 2014 r. (k. 39) wynika, że w lipcu 2014 r. podczas intensywnych opadów deszczu zniszczeniu uległ przepust pod drogą wewnętrzną stanowiącą dojazd do pól, a zniszczenia te dotyczyły murku czołowego wykonanego z płytek/bloczków betonowych. Skarżący podali także, że na początku sierpnia 2014 r. K.M. wraz z synem i wynajętymi robotnikami "wykonali remont zniszczonego murku oporowego oraz nawierzchni przejazdu", a prace te polegały na ułożeniu murku betonowego na zaprawie cementowej i umocnieniu nawierzchni nasypem kamiennym. Wyraźnie też skarżący stwierdzili, że "podczas prac nie nastąpiła ingerencja w światło przepustu oraz usytuowanie rowu". Przytoczona treść protokołu oględzin w połączeniu ze znajdującymi się w aktach administracyjnych fotografiami, zdaniem Sądu, uprawniała organy administracji do przyjęcia, że prace wykonane przy przedmiotowym przepuście należało uznać za remont w celu zachowania ich funkcji w rozumieniu art. 64 ust. 1 Prawa wodnego. Taki wniosek znajduje również potwierdzenie w ustaleniach dokonanych przez PINB w Wadowicach, który to organ stwierdził, że "przedmiotowy przepust nie uległ żadnym zmianom co do wielkości, szerokości i podstawowych parametrów technicznych od ostatniej wizji , która odbyła się 16 czerwca 2005 r." Ponadto PINB zaznaczył, że "przepust jest drożny i służy odprowadzeniu wód z urządzeń melioracyjnych" (k. 16). Trafnie zatem – w ocenie Sądu - organy obu instancji uznały, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazywał na to, że kwestionowane przez skarżących prace były w istocie remontem spornego przepustu, a tym samym nie było w stosunku do tych prac wymagane pozwolenie wodnoprawne. Wskazane wyżej uchybienia w ocenie materiału dowodowego (brak oceny fotografii) nie były na tyle poważne, by uznać, że organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 i art. 78 k.p.a. mającego wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Przeciwnie, przytoczona treść protokołów oględzin przeprowadzonych przez Starostę oraz PINB wskazuje na zgodność wniosków, do jakich doszły organy z twierdzeniami samych skarżących wpisanymi do protokołu. Ponadto WSA zauważył, że dokonane w sprawie ustalenia jednoznacznie wskazują, że światło przepustu nie uległo zmianie, a sam przepust spełnia swoją funkcję. W konsekwencji materiał dowodowy dawał, w ocenie Sądu, wystarczającą podstawę do uznania, iż kontrolowane postępowanie podlegało umorzeniu ze względu na jego bezprzedmiotowość. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J.K. i W. K., zarzucając naruszenie przepisów art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z przepisami art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 78 k.p.a., tj. przepisów prawa formalnego, poprzez błędną ocenę procedowania organu za prawidłowe, pomimo iż ten nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie oraz całkowicie pominął znajdującą się w aktach postępowania dokumentację fotograficzną, a w konsekwencji przez podzielenie przez Sąd I instancji zapatrywania organu, że w sprawie doszło jedynie do remontu bądź konserwacji przepustu, a nie jego przebudowy bądź rozbudowy i przez to działania bez pozwolenia wodnoprawnego były legalne. Uwzględnienie przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych organu w tym zakresie pozostaje w sprzeczności z materiałem dowodowym sprawy oraz z zasadami logiki, a także wiedzy i doświadczenia życiowego. W konsekwencji Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w taki sposób, że to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy co do jej istoty poprzez uchylenie decyzji administracyjnych organów obu instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie wskazali, że w dokumentacji fotograficznej można z łatwością dostrzec, że po wykonaniu prac przepust został wzbogacony o rozbudowaną ścianę czołową o znacznych rozmiarach (o wiele większych, niż wcześniej istniejący element), cała konstrukcja została podwyższona, umocniona grubą warstwą kamieni, na skutek czego nie tylko zmieniły się rozmiary tej konstrukcji, ale również jej budowa i nośność. Powołując się na przepisy art. 9 ust. 2 pkt 2, art. 64 ust. 1, art. 64a ust. 1, art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne, skarżący kasacyjnie podkreślili, że wymaga się pozwolenia wodnoprawnego dla wykonania urządzeń wodnych, natomiast pod pojęciem wykonanie urządzeń wodnych rozumie się także ich odbudowę, rozbudowę, przebudowę, rozbiórkę i likwidację, z wyjątkiem robót związanych z ich utrzymaniem w celu zachowania ich funkcji, do których zalicza się ich eksploatację, konserwację oraz remonty w celu zachowania funkcji. Jeżeli więc doszło w przedmiotowej sprawie do przebudowy bądź rozbudowy urządzenia wodnego, prowadzący roboty winien był dysponować stosownym pozwoleniem wodnoprawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zarzuty skargi dotyczyły wyłącznie naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z przepisami art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 78 k.p.a. poprzez błędną ocenę procedowania organu za prawidłowe, pomimo iż ten nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego oraz pominął znajdującą się w aktach dokumentację fotograficzną. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 8 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z kolei z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast art. 78 § 1 k.p.a. stanowi, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Z powyższych przepisów wyraźnie wynika, że czynności podejmowane przez organ administracyjny i przeprowadzane dowody muszą dotyczyć okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a więc mających znaczenie dla sprawy i z tego punktu widzenia organ powinien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W rozpoznawanej sprawie okoliczności mające znaczenie dla sprawy dotyczyły charakteru robót wykonanych w sierpniu 2014 roku przy rowie melioracyjnym [..] w R. w obrębie działki nr [..], polegających na ułożeniu murku betonowego na zaprawie cementowej i umocnieniu nawierzchni nasypem kamiennym na istniejącym przepuście. Charakter tych robót miał znaczenie w kontekście oceny konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na ich wykonanie. Przepust został wymieniony w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2017.1332) jako przykład budowli. Jednocześnie przepust będący budowlą związaną funkcjonalnie z rowem melioracyjnym, jest urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej - art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. 2017 1121). Art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego stanowi, że pozwolenie wodnoprawne wymagane jest m.in. na wykonanie urządzeń wodnych, zaś z art. 9 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wynika, że przepisy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji (art. 64 ust. 1 Prawa wodnego). Biorąc pod uwagę powyższe uregulowania należy wskazać, że wszelkie roboty związane z utrzymaniem urządzenia wodnego (np. przepustu funkcjonalnie związanego z rowem melioracyjnym), w tym także remonty przeprowadzane w celu zachowania urządzenia nie wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Nie było sporne, że prace wykonane przy spornym przepuście w sierpniu 2014 r. były związane z uszkodzeniami do których doszło na skutek intensywnych opadów deszczu w lipcu 2014 r. kiedy to woda przepływająca w rowie spowodowała zniszczenia muru czołowego z płytek i bloczków betonowych. W związku z tym 19 sierpnia 2014 roku PINB dokonał kontroli przepustu i nakazał dokonanie jego bieżącej konserwacji. Wykonane prace były zatem ściśle związane z obowiązkiem właściciela gruntu utrzymywania urządzenia melioracji wodnej szczegółowej (przepustu funkcjonalnie związanego z rowem melioracyjnym) w celu zachowania jego funkcji. Uszkodzenia przepustu zlokalizowanego na rowie melioracyjnym uniemożliwiały bowiem realizację zasadniczą funkcję rowu melioracyjnego jaką jest poprawa zdolności produkcyjnej gleby. Ponieważ na skutek wykonanych robót, co nie było sporne, nie nastąpiła zmiana szerokości w świetle otworu przepustu ani też zmiana przebiegu rowu, wykonane prace nie mieściły się w pojęciu wykonania urządzenia melioracji wodnych, z uwagi na zawarte w powołanym art. 9 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego zastrzeżenie "z wyłączeniem" - robót budowlanych, polegających na ich utrzymaniu, rozumianym jako eksploatacja, konserwacja oraz remont w celu zachowania ich funkcji. Nie mogą zmienić tej oceny powoływane przez skarżących okoliczności dotyczące zmiany materiału z jakiego został wykonany murek oporowy oraz umocnienia nawierzchni nasypem kamiennym, co spowodowało zmianę wymiarów całej konstrukcji. Należy bowiem zauważyć, iż zgodnie z definicją zawartą w art. 73 ust. 1 Prawa wodnego aby dane urządzenie mogło być zakwalifikowane jako urządzenia wodne szczegółowe służyć musi celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 tej ustawy, czyli melioracjom wodnym polegającym na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Niewątpliwie takim celom służy rów wraz z rurociągiem o określonej średnicy, co do których nie nastąpiły żadne zmiany odnoszące się do ich wymiarów i przebiegu, zaś zmiany odnoszące się do murku oporowego i nasypu nie mogą być kwalifikowane jako wykonanie urządzenia wodnego. Należy też zauważyć, iż zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, do przebudowy urządzeń wodnych, przepisy o wykonaniu urządzeń wodnych (czyli art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego) stosuje się jedynie odpowiednio, nie zaś wprost. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z 17 stycznia 2013 r., III CZP 57/12 "w piśmiennictwie trafnie zauważa się, że pojęcie «odpowiedniości» stosowania określonego przepisu oznacza, że niektóre jego postanowienia będzie można stosować bez żadnej modyfikacji, inne trzeba będzie odpowiednio zmodyfikować, a jeszcze innych w ogóle nie będzie można stosować". Dlatego też dokonując wykładni art. 9 ust. 2 pkt 2 w powiązaniu z art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego należy mieć na uwadze, że celem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego jest niewątpliwie zapobieganie sytuacji gdy przebudowa urządzenia wodnego mogłaby doprowadzić do naruszenia stosunków wodnych na gruncie np. gdyby rów melioracyjny na skutek działań inwestora przestał pełnić rolę urządzenia polepszającego zdolności produkcyjne gleby Nie ma natomiast żadnych powodów by wymóg uzyskania pozwolenia wodnoprawnego dotyczył prac, które zmierzają wyłącznie do zachowania dotychczasowych funkcji użytkowych urządzenia wodnego i nie prowadzą do jakiejkolwiek zmiany stosunków wodnych na terenach przyległych. W świetle powyższego stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonując oceny zaskarżonej decyzji zasadnie uznał, iż przepisy postępowania nie zostały przez organ naruszone w taki sposób by mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem pamiętać, że nie każde naruszenie przepisów postępowania przez organ, wywiera istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie Sąd I instancji słusznie przyjął, że brak omówienia w uzasadnieniu decyzji dokumentacji fotograficznej, nie mógł mieć wpływu na ustalenie okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. To powoduje, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nieusprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 78 k.p.a. k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.