II GSK 2937/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Beata Cisek - Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 lipca 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 449/15 w sprawie ze skargi [A.] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 449/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2015r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Burmistrz Miasta O., na podstawie, m. in. art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12, 13 w zw. z ust. 6, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.; dalej: udp), wymierzył A. karę pieniężną w wysokości 360 zł za zajęcie w dniu 4 listopada 2014 r. pasa drogowego drogi powiatowej ulicy W. w O., bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że zajęcie polegało na umieszczeniu w pasie drogowym przyczepy reklamowej komitetu wyborczego. Z wykonanych oględzin pracownicy Urzędu Miejskiego w O. sporządzili notatkę służbową wraz z obmiarami powierzchni reklamowej oraz dokumentację fotograficzną. Ustalono, że łączna powierzchnia zatoki parkingowej zajęta pod reklamę to 18 m². Stosownie do dyspozycji art. 40 ust. 12 pkt 1 udp, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości 10 - krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z § 4 pkt. 3 uchwały Rady Powiatu Z. nr [...], wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej wynosi 2 zł przy zajęciu 1m² powierzchni pasa drogowego za każdy dzień zajęcia. W związku z powyższym organ wskazał, że kara za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ulicy W. w O. bez wymaganej zgody zarządcy drogi wynosi: 18,00 m² x 2 zł x 1 dzień x 10 = 360,00 zł. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta O. W uzasadnieniu Kolegium wskazało m. in., że nie widzi podstaw do umorzenia postępowania, gdyż żaden z przepisów Kodeksu wyborczego nie wskazuje, że wyłączone jest stosowanie innych obowiązujących przepisów tylko z tego względu, że chodzi o materiały związane z prowadzeniem kampanii wyborczej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wniósł pełnomocnik finansowy A. Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa), wskazał, że w sprawie, zarówno sam fakt zajęcia przez A. pasa drogowego bez zezwolenia w dniu [...] listopada 2014 r. jak i powierzchnia zajęcia tego pasa drogowego zostały ustalone prawidłowo i znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materialne dowodowym. Plakat wyborczy, spełniający cechy materiału wyborczego w rozumieniu art. 109 § 1 i 2 ustawy z dnia 45 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.) jest, zdaniem Sądu I instancji, reklamą w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 udp, a zatem jego umieszczenie podlega dyspozycji art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 udp. Brak jest bowiem podstaw do rozróżniania materiałów wyborczych eksponowanych w obszarze pasa drogowego od innego rodzaju nośników informacji wizualnych znajdujących się w polu widzenia użytkowników drogi. Plakat wyborczy, podobnie jak handlowy czy usługowy plakat reklamowy, nie jest użytecznie związany z ruchem drogowym i nie należy do infrastruktury drogowej, a zatem jego umieszczenie w pasie drogowym winno niewątpliwie zależeć od zgody zarządcy drogi. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że przepisy art. 109 § 1 i 2 oraz art. 110 § 1 i 5 Kodeksu wyborczego stanowią lex specialis wobec uregulowań zawartych w art. 19 ust. 2 pkt 4, art. 20 pkt 8, art. 39 ust. 1 pkt 1 i art. 40 ust. 8 i 12 udp. Zdaniem sądu, przepisy te są względem siebie równorzędne i wzajemnie się uzupełniają. Z art. 110 § 1 Kodeksu wyborczego jednoznacznie wynika obowiązek uzyskania zgody właściciela lub zarządcy na umieszczenie plakatów lub haseł wyborczych, przy czym przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu miejsc umieszczania takich materiałów, a zatem nie można było wyciągać wniosku, że nie obejmuje on również pasa drogowego, o którym mowa w przepisie art. 4 pkt 1 udp. Okoliczność, że w art. 110 § 1 Kodeksu wyborczego ustawodawca mówi o zgodzie właściciela lub zarządcy, a nie o decyzji nie oznacza w ocenie WSA, że dla umieszczania plakatu wyborczego w pasie drogowym drogi publicznej taka decyzja nie jest konieczna. Skoro bowiem z udp wynika jednoznacznie, że zarządca drogi udziela takiej zgody w formie decyzji administracyjnej, to w celu umieszczenia w pasie drogowym plakatu wyborczego niezbędne jest uprzednie wystąpienie do właściwego zarządcy drogi publicznej z wnioskiem o wydanie decyzji (zezwolenia) na zajęcie pasa drogowego. Brak decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, powoduje, że zarządca drogi zobligowany jest do wymierzenia, w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężnej w wysokości 10-krotności należnej opłaty. W ocenie Sądu I instancji, w sprawie nie jest sporny fakt umieszczenia plakatów wyborczych w pasie drogi powiatowej, ich ilość, powierzchnia, okres ekspozycji i wysokość ustalonej kary pieniężnej. Zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci zdjęć oraz notatki służbowej sporządzonej przez inspektorów Urzędu Miejskiego w O. z oględzin pasa drogowego, mógł stanowić podstawę do ustalenia zarówno sprawcy zajęcia pasów drogowych bez wymaganego pozwolenia, tj. A., wysokości kary pieniężnej, wyliczonej stosownie do powołanych w podstawie prawnej decyzji przepisów oraz adresata decyzji zobowiązanego do uiszczenia tejże kary, którym jest A. Zdaniem WSA, zarzucanie na etapie skargi, że ustalenia organu w tym zakresie oparte zostały wyłącznie na notatce służbowej i dokumentacji fotograficznej uznać należy za bezskuteczne, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona nie przedstawiła przy tym żadnych dowodów, które zaprzeczałyby ustaleniom dokonanym przez organ. Strona powinna bowiem aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy, mimo że co do zasady to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia. Na stronie ciąży bowiem obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń, zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej. Dalej, WSA wywiódł, że z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżący brał udział w postępowaniu i o swoich uprawnieniach został pouczony przed wydaniem decyzji przez organ I instancji (vide: zawiadomienie z dnia 4 i 20 listopada 2014 r.). Strona mogła również skorzystać z przysługującego jej prawa wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zarzutów, z czego na etapie postępowania przed Burmistrzem Miasta O. nie skorzystała. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A., w której wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. Naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię tj.: a) art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 3 i 4 oraz art. 40 ust. 12 udp przez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, podczas gdy zastosowanie powinny mieć wyłącznie przepisy Kodeksu wyborczego oraz kpa; b) art. 84 w zw. z art. 109 Kodeksu wyborczego poprzez ich błędną interpretację, 2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 w zw. z art. 77 kpa poprzez przyjęcie, że ciężar dowodu w sprawie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia spoczywa na stronie; b) art. 145 ust. 1 pkt 1 ppsa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy naruszenie prawa materialnego przez organ miało istotny wpływ na wynik sprawy; c) art. 141 § 4 ppsa poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw i przyczyn przyjęcia stanowiska, co do wzajemnej relacji ustaw będących podstawą rozstrzygnięcia w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nietrafny w szczególności jest zarzut naruszenia art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 3 i 4 oraz art. 40 ust. 12 udp. Przede wszystkim trzeba wyjaśnić, że naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r., sygn. akt I CKN 102/99). W tym stanie rzeczy zarzut błędnej wykładni wskazanych przepisów – przez ich niewłaściwe zastosowanie – uznać należy za całkowicie niewłaściwie sformułowany. Zgodnie z objętym podstawami kasacyjnymi art. 40 ust. 1 udp, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Brzmienie przepisu jest jednoznaczne, a autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, w czym przejawia się jego błędna wykładnia i nie wskazuje, jak przepis powinien być rozumiany. Zarzut wadliwego zastosowania w sprawie art. 40 ust. 1 udp (a w konsekwencji także art. 40 ust. 3, 4 i 12) strona wnosząca skargę kasacyjną uzasadnia zaś tym, że zastosowanie winny znajdować wyłącznie przepisy ustawy – Kodeks wyborczy. Ze stanowiskiem tym - wbrew wywodom skargi kasacyjnej - nie można się zgodzić. Fakt, że art. 109 § 1 Kodeksu wyborczego definiuje materiał wyborczy - jako każdy pochodzący od komitetu wyborczego upubliczniony i utrwalony przekaz informacji mający związek z zarządzonymi wyborami – nie znaczy, że materiału tego nie można uznać za reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 udp. Według ostatniego z powołanych przepisów reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno zatem budzić wątpliwości, że materiał wyborczy - jako przekaz informacji - jest nośnikiem tej informacji, tym samym ma zasadniczy charakter reklamy. Stanowisko takie - zasługujące na pełną aprobatę - wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2321/14. Poza sporem, w myśl art. 110 § 1 Kodeksu wyborczego, na ścianach budynków, przystankach komunikacji publicznej, tablicach i słupach ogłoszeniowych, ogrodzeniach, latarniach, urządzeniach energetycznych, telekomunikacyjnych i innych można umieszczać plakaty i hasła wyborcze wyłącznie po uzyskaniu zgody właściciela lub zarządcy nieruchomości, obiektu albo urządzenia. Z treści przytoczonej regulacji nie można jednak wywieść, że przepis ten wyłącza konieczność uzyskania zgody/zezwolenia od zarządcy drogi - w drodze decyzji administracyjnej - w sytuacji, gdy plakat wyborczy ma być umieszczony w pasie drogowym. Zgodzić bowiem należy się z poglądem, że nie ma żadnego dającego się racjonalnie uzasadniać powodu, aby materiał wyborczy eksponowany jako nośnik informacji wizualnej znajdujący się w pasie drogowym, traktowany był odmiennie od innych nośników informacji wizualnej znajdujących się w polu użytkowników drogi (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r. II GSL 728/09). Brak też podstaw by przyjąć, że w tym zakresie – to znaczy co do możliwości umieszczania m. in. plakatów wyborczych w określonych miejscach po uzyskaniu zgody właściciela lub zarządcy nieruchomości, obiektu albo urządzenia – przepisy Kodeksu wyborczego wyłączają stosowanie art. 40 ust. 1 udp. Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwiają też zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego – w świetle art. 84 § 1 Kodeksu wyborczego - organy a następnie Sąd I instancji zasadnie przyjęły, że umieszczony w pasie drogowym plakat był materiałem wyborczym komitetu wyborczego. Fakt ten nie został skutecznie zakwestionowany. Strona wnosząc skargę kasacyjną ograniczała się do przeczenia ustaleniom organów. Wobec powyższego Sąd I instancji nie miał podstaw, by organom zarzucić brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy - z naruszeniem art. 7 i art. 77 (bez podania jednostki redakcyjnej) kpa. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 przesądził, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taki stan rzeczy w sprawie nie miał miejsca. Fakt, że strony nie przekonują pisemne motywy wyroku nie znaczy, że uzasadnienie uchybia wymogom określonym w art. 141 § 4 ppsa. Z kolei zarzut dotyczący art. 145 ppsa - przez wskazanie na naruszenie jego jednostki redakcyjnej oznaczonej jako "ust. 1 pkt 1" - w istocie nie poddaje się kontroli. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł jak w sentencji wyroku.