II OSK 1074/16

Dnia 21 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. i K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 768/15 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 23 kwietnia 2015 r. nr ... w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 11 marca 2015r. znak ... i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 września 2014r. ..., 3. zasądza od Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz J. J. kwotę 1230 (jeden tysiąc dwieście trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. zasądza od Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz K. J. kwotę 730 (siedemset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 stycznia 2016r., sygn. akt II SA/Sz 768/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę J. J. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 23 kwietnia 2015r., nr ... w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej zw. PINB) decyzją z dnia 11 marca 2015r., znak: ..., nakazał "inwestorowi i współwłaścicielowi" działki - J. J. rozbiórkę trzech budynków konstrukcji drewnianej o wymiarach 19,80m x 9,40m, 19,50m x 9,40m, 19,70m x 9,40m w południowej i S. części działki nr ... przy ul. S. 12 w S. Decyzja wydana została na podstawie przepisów art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm., dalej zw. Prawo budowlane), wobec nieprzedłożenia dokumentów wymaganych postanowieniem z dnia 24 września 2014r. Od decyzji organu I instancji odwołanie złożył J. J. Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia 22 kwietnia 2015r., nr ..., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. Nr 267 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.", oraz art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając powyższą decyzję organ odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym przeprowadzonej w dniu 27 sierpnia 2014r. kontroli przez PINB wynika, że w 2000r. na działce nr ... w S. istniało 12 małych obiektów budowlanych i budynek umywalni z hydrofornią (zgodnie z operatem pomiarowym ...). Po dokonaniu rozbiórki ww. obiektów (współwłaściciel działki J. J. dokonał skutecznego zgłoszenia rozbiórki budynku umywalni z hydrofornią w 2009r.) wybudowano, bez stosownego pozwolenia na budowę, trzy obiekty budowlane niepodpiwniczone o konstrukcji drewnianej, posadowione na fundamentach słupowych z poddaszem nieużytkowym, kryte dachem dwuspadowym, usytuowane w S. i południowej części tej działki. Obiekty o wymiarach 19,80 m x 9,40m, 19,50m x 9,40m i 19,70m x 9,40m, wyposażone są w instalację wodno-kanalizacyjną oraz energii elektrycznej. W każdym obiekcie wydzielono po cztery lokale pełniące w sezonie funkcję mieszkalną. Na ww. działce wybudowane zostały jeszcze dwa inne obiekty: pierwszy usytuowany w północno-wschodniej jej części o wym. 5,20m x 6,65m, będący przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB oraz drugi usytuowany w północnej części działki, o wymiarach 13,70m x 8,90 m, którego nakaz rozbiórki Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. utrzymał w mocy decyzją ostateczną z dnia 20 stycznia 2015r., znak: .... W rozpatrywanej sprawie współwłaściciel ww. działki J. J. nie wskazał czasu powstania przedmiotowych trzech obiektów, do protokołu z kontroli oświadczył, że nabył nieruchomość wraz z tymi obiektami w 2006r. Organ ustalił, iż ww. obiekty zostały wybudowane w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, gdyż jeszcze w 2000r. na działce tej istniały inne mniejsze obiekty, o czym świadczy operat pomiarowy ww. działki .... Natomiast operat pomiarowy ..., sporządzony, podobnie jak poprzedni, przez uprawnionego geodetę, przedstawia obiekty o wymiarach i usytuowaniu jak obiekty objęte niniejszym postępowaniem. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy, które określają jakich obiektów budowa i wykonanie jakich robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę oraz które spośród wymienionych robót można rozpocząć, dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, gdy ten w terminie 30 dni od dnia doręczenia nie zgłosi sprzeciwu. W świetle przepisów art. 28 Prawa budowanego budowa przedmiotowych trzech budynków o funkcji turystycznej, nie była zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a ponieważ obiekty te nie stanowią żadnej z kategorii obiektów wyliczonych w art. 29 ust. 1 obowiązującej ustawy Prawo budowlane, podlegających obowiązkowi zgłoszenia, tym samym zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy na budowę tego typu obiektów wymagane jest pozwolenie na budowę. J. J. decyzji takiej nie posiada. Natomiast w dniu 12 stycznia 2006r. zgłosił w Starostwie Powiatowym w K. zamiar wykonania robót remontowych m.in. ww. trzech obiektów usytuowanych w S. części działki. Zgłoszenie obejmowało wymianę zniszczonych elementów: poszycia i pokrycia dachu, krokwi, ścian, obróbek i opierzenia blacharskiego oraz orynnowania, stolarki okiennej i drzwiowej, podłóg drewnianych wraz z legarami, podestów wejściowych, instalacji wodno-kanalizacyjnej, instalacji elektrycznej, a także elementów wyposażenia sanitarnego i podgrzewaczy ciepłej wody, które to roboty remontowe nie miały naruszać elementów konstrukcyjnych obiektów. Ww. zgłoszenie zamiaru wykonania remontu, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie zastępuje decyzji o pozwoleniu na budowę i jak wykazano powyżej dotyczyło remontu obiektów istniejących. Zatem przedmiotowe obiekty zostały usytuowane na dz. nr ... w warunkach samowoli budowlanej, do której zastosowanie mają przepisy art. 48 ust. 1 ww. ustawy. W myśl przepisów art. 48 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli jednak budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3, w tym m.in. zaświadczenia wójta gminy, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, cztery egzemplarze projektu budowlanego (art. 48 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 33 pkt 1) oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2). W ocenie organu odwoławczego PINB, po ustaleniu stanu faktycznego w sprawie, zasadnie wszczął postępowanie w sprawie wybudowania trzech budynków konstrukcji drewnianej o wymiarach 19,80 m x 9,40 m, 19,50 x 9,40 m i 19,70 m x 9,40m w południowej i S. części ww. działki bez wymaganego pozwolenia na budowę, a następnie postanowieniem z dnia 24 września 2014r., znak: ..., na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego zobligował J. J. do przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów, w celu doprowadzenia ww. obiektów do stanu zgodnego z prawem. W postanowieniu tym inwestor został pouczony o konsekwencjach niewywiązania się z nałożonych obowiązków. Bezspornym jest, że zobowiązany nie wykonał obowiązków wynikających z ww. postanowienia. Art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, czyli właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy uznał, że z uwagi na niespełnienie w wyznaczonym terminie nałożonych postanowieniem z dnia 24 września 2014r. obowiązków, umożliwiających przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, wydanie zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, jest zgodne z prawem. Odnosząc się do prośby skarżącego dotyczącej wyznaczenia nowego terminu do przedłożenia stosownych dokumentów organ wyjaśnił, iż przepisy art. 48 ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego wprawdzie nie określają ustawowego terminu do przedłożenia stosownych dokumentów, a ustalenie tego terminu pozostawiono uznaniu organu, jednakże w rozpatrywanym przypadku wyznaczony termin był wystarczająco długi, by umożliwić inwestorowi skuteczne zrealizowanie nałożonych obowiązków. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji ani też sporządzenia przez organ niniejszej decyzji, inwestor nie przedłożył żadnego z wymaganych postanowieniem dokumentów, ani nie wykazał aby dokumentacja projektowa była w realizacji. Nie ma znaczenia w sprawie także przekonanie skarżącego o "legalności prowadzonych robót", po konsultacjach z pracownią projektową. Powyższa decyzja została zaskarżona przez J. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Skarżący zarzucił decyzji: (1) błędne przyjęcie, że roboty budowlane przez niego wykonane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego remont istniejących obiektów budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, (2) brak wyjaśnienia, czy przeprowadzony remont trzech obiektów budowlanych jest remontem, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego i brak przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, (3) niewyjaśnienie, kiedy został wykonany remont obiektów oraz kiedy przedmiotowe trzy obiekty powstały, a to w związku ze zmianą przepisów Prawa budowlanego, (4) pozbawienie strony - współwłaścicielki nieruchomości zabudowanej budynkami - żony K. J. możliwości obrony jej praw w postępowaniu administracyjnym - poprzez brak wskazywania jej w decyzjach administracyjnych wydawanych w toku niniejszego postępowania oraz brak doręczania jej tych decyzji (inwestorem oraz stroną postępowania powinni być wszyscy właściciele nieruchomości, a zatem w wypadku istnienia na niej wspólności małżeńskiej - obydwoje małżonkowie - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), (5) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, czy zakres wykonanego remontu zawiera się w zakresie pojęciowym art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, czy też remont wymaga pozwolenia na budowę, (6) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez działanie w sposób nie budzący zaufania obywatela do władzy publicznej, (7) naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez brak pouczenia go o konsekwencjach odmowy wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 24 września 2014r., (8) naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez brak wysłuchania strony przed wydaniem decyzji. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutów, iż wydane decyzje winny być skierowane do obojga małżonków będących współwłaścicielami działki oraz, że K. J. nie była wskazywana w decyzjach wywodząc, że zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Oznacza to, że rozstrzygnięcia wydawane na podstawie przepisów wymienionych w tym przepisie powinny być kierowane do tych osób, co oczywiście nie oznacza, że zawsze muszą być kierowane do wszystkich tych osób. Zależy to od sytuacji w konkretnej sprawie. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie K. J. brała udział w postępowaniu i była powiadamiana o wszystkich czynnościach organu, o czym świadczy fakt podpisywania niektórych pism przez oboje małżonków, choć PINB w sposób nieprawidłowy wspólnie doręczał korespondencję współmałżonkom i współwłaścicielom. Natomiast zaskarżona decyzja została doręczona w sposób prawidłowy odrębnie stronom postępowania. W ocenie Sądu, faktu uznania jedynie J. J. za inwestora i skierowania tylko do niego decyzji również nie sposób uznać za istotny błąd organów. Po pierwsze, z art. 52 Prawa budowlanego wynika, że inwestor niekoniecznie musi być właścicielem i odwrotnie, po drugie wszelkie wcześniejsze działania (zgłoszenie remontu czy rozbiórki) oraz uczestnictwo w niektórych czynnościach organu i prowadzenie działalności gospodarczej właśnie przez J. J. wskazywało, że właśnie on był inwestorem, czemu nie zaprzeczał w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznanie sprawy wymaga oceny zgromadzonych w sprawie dowodów i ustaleń organów, przy czym skarżący nie dysponuje pozwoleniem na budowę przedmiotowych domków, a w toku postępowania przedstawił jedynie zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych na działce ... obręb S., złożone w Starostwie Powiatowym w K., z dnia 4 stycznia 2006r., dotyczące przeprowadzenia remontu czterech domków turystycznych – zlokalizowanych w S. części działki – o wymiarach 3 x 9,0m x 19,0 m oraz 1 x 9,0m x 14,5m oraz z dnia 22 października 2009r. dotyczące zamiaru wykonania rozbiórki parterowego budynku zaplecza pola kempingowego, tj. budynku umywalni z hydrofornią (o łącznej kubaturze 139 m3). Organy natomiast zaprezentowały dokumenty geodezyjne z których wynika, że w 2000r. na działce nr ... w S. istniało 12 małych obiektów budowlanych i budynek umywalni z hydrofornią, która została później rozebrana - w 2009r. Z kolei w dokumentacji geodezyjnej z 2010r. na działce skarżącego wykazano już trzy obiekty, rozmiarowo i pod względem położenia podobne do obecnie stojących. Dodatkowo PINB przedstawił także fotografie miejscowości S. zrobione "z lotu ptaka", których autor wskazał, że zrobione były prawdopodobnie w lecie 2007r., na których to działkach, obecnie należących do skarżącego i jego żony znajdują się jedynie dwa duże obiekty. Skarżący stwierdził jedynie, że trzy przedmiotowe budynki istniały już na działce kiedy ją kupował w 2006r., jednakże faktu tego nie był w stanie potwierdzić żadnym dokumentem. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W świetle art. 3 pkt 2 ww. ustawy przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W świetle poglądów orzecznictwa "trwałe związanie z gruntem" sprowadza się przy tym do posadowienia obiektu budowlanego tak, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Wydzielenie budynku z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych tworzy w budynku przestrzeń zamkniętą, będąc jednocześnie osłoną przed szkodliwym działaniem czynników klimatycznych, zabezpieczeniem przed wejściem niepowołanych osób oraz czynnikami zewnętrznymi, jak hałas czy zapach. Fundament jest z kolei elementem konstrukcyjnym, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt. Może być on wykonany z różnych materiałów budowlanych. Parametry fundamentu oraz głębokość jego posadowienia w gruncie zależą od wielkości przenoszonych obciążeń, które zależą od wielkości i rodzaju konstrukcji. W ocenie Sądu, wszystkie ww. warunki spełniają trzy domki wzniesione na działce ... w S., co powoduje, że warunkiem ich wzniesienia było uprzednie uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, bowiem budynki mieszkalne nie należą do kategorii obiektów wymienionych w art. 29-31 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym od uchwalenia ustawy do dnia wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, zgromadzone dowody oraz ich analiza przeprowadzona w zaskarżonej decyzji pozwalają na uznanie, że trzy domki, obecnie znajdujące się na działce nr ... w S., wybudowane zostały po 2000r. bez pozwolenia na budowę. W tej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, PINB w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami postanowieniem z dnia 24 września 2014r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie odpowiednich dokumentów, dając tym samym możliwość legalizacji powstałej samowoli budowlanej. Skarżący, mimo upływu wyznaczonego przez organ terminu nie przedłożył wymaganych dokumentów. Pomimo również wystąpienia do organu odwoławczego o przedłużenie terminu, do czasu wydania decyzji ostatecznej dokumentów nie przedłożył. Zgodnie z art. 48 ust. 4 ww. ustawy, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Konsekwencją powyższego jest więc wydana decyzja o rozbiórce. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że remontować można wyłącznie obiekty budowlane wzniesione zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, przy czym zmiana właściciela nieruchomości nie zmienia faktu samowolnego wybudowania na niej obiektu. Zdaniem Sądu, nieustalenie dokładnej daty wzniesienia przedmiotowych budynków, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Przytoczone przez skarżącego orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego P 27/05 i zmiana przepisów ustawy Prawo budowlane i związane z tym przepisy przejściowe nie mogły być w sprawie stosowane także z uwagi na upływ terminu - 1 stycznia 2008r. – związanego ze sposobem legalizacji. Nadto organ I instancji umożliwił stronom wypowiedzenie się co do dowodów i materiałów zebranych w sprawie, natomiast organ odwoławczy nie prowadził postępowania dowodowego w sprawie i stąd brak możliwości wypowiedzenia się stron nie stanowi uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej zwana p.p.s.a., oddalił skargę. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. J. i K. J. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości, uchylenie decyzji administracyjnych organów obydwu instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego polegającą na błędnym przyjęciu, że roboty budowlane wykonane przez skarżącego wymagały uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego remont istniejących obiektów budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, jak również przez brak wyjaśnienia, czy przeprowadzony remont trzech obiektów budowlanych, jest remontem, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego i brak przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, a także przez niewyjaśnienie, kiedy przedmiotowe trzy obiekty powstały, a to w związku ze zmianą przepisów Prawa budowlanego, 2) prawa materialnego - art. 7 k.p.a. i będące konsekwencją tego niewyjaśnienie, czy zakres wykonanego remontu zawiera się w zakresie pojęciowym art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, czy też remont wymaga pozwolenia na budowę, a także błędne ustalenie, że sporne obiekty są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, 3) przepisów prawa materialnego - art. 48 ust. 1 piet 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że budowa i remont obiektów budowlanych - domków bez fundamentu podlegać powinny pozwoleniu na budowę, a nie - jak prawidłowo dokonał skarżący - jedynie zgłoszeniu (bo nie są to budynki, lecz budowle, a te można budować i remontować jedynie na podstawie zgłoszenia), 4) przepisów prawa materialnego - art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego - poprzez błędne ich zastosowanie w sprawie, 5) przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym ustaleniu, że obiekty budowlane będące przedmiotem niniejszego postępowania stanowią budynki, 6) przepisów procedury administracyjnej, a mianowicie art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a., poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrania i nie wyjaśnienia w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego, 7) prawa materialnego poprzez niezastosowanie w sprawie art. 8 k.p.a. i działanie w sposób nie budzący zaufania obywatela do władzy publicznej, 8) prawa materialnego poprzez niezastosowanie w sprawie art. 10 k.p.a. i błędne przyjęcie, że skarżący zostali wysłuchani przed wydaniem decyzji administracyjnych organów I i II instancji, 9) przepisów procedury administracyjnej, a mianowicie art. 28 k.p.a. poprzez brak dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym obydwu organów administracyjnych - K. J. w charakterze STRONY i nie wydanie w stosunku do Niej nakazu rozbiórki, w sytuacji, gdy niewątpliwie postępowanie dotyczy Jej interesu prawnego jako współwłaścicielki nieruchomości, 10) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że inwestorem był tylko skarżący, w sytuacji, gdy współwłaścicielem nieruchomości na prawach ustawowej wspólności małżeńskiej jest także skarżąca K. J. (żona skarżącego J. J.); doprowadziło to do pozbawienia strony – współwłaścicielki nieruchomości zabudowanej budynkami - możliwości obrony jej praw w postępowaniu administracyjnym - poprzez brak wskazywania jej w decyzjach administracyjnych wydawanych w toku niniejszego postępowania (nie została wskazana jako osoba zobowiązana) oraz brak doręczania jej tych decyzji (stroną postępowania powinni być wszyscy właściciele nieruchomości, a zatem w wypadku istnienia na niej wspólności małżeńskiej - obydwoje małżonkowie - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), 11) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 52 Prawa budowlanego polegające na błędnym wydaniu nakazu rozbiórki jedynie wobec J. J. w sytuacji, gdy tytuł prawny do nieruchomości i do budynków przysługuje J. J. i K. J. na prawach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej, obydwoje małżonkowie byli inwestorami w zakresie remontu domków i K. J. sprzeciwia się wykonaniu rozbiórki zarówno przez J. J., jak i przez inne osoby i organy administracyjne, 12) prawa materialnego poprzez wydanie wyroku sankcjonującego decyzję administracyjną, która jest niewykonalna i ta niewykonalność ma charakter trwały, 13) procedury administracyjnej poprzez uznanie, że inwestorem w przedmiotowej sprawie był wyłącznie skarżącego J. J. w sytuacji, gdy Sąd dokonał tych ustaleń na podstawie prowadzonego później przez skarżącego J. J. procesu budowlanego w zakresie remontu obiektów budowlanych będących przedmiotem niniejszego postępowania, a - zgodnie z ustaleniami Sądu I instancji, fakt samowoli budowlanej (tj. wybudowania przedmiotowych obiektów budowlanych bez pozwolenia na budowę) nastąpił wcześniej, w momencie, którego Sąd zaniechał ustalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowo-administracyjnego. Dlatego, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Za usprawiedliwiony uznać należy najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 52 Prawa budowlanego, poprzez błędne wydanie nakazu rozbiórki jedynie wobec J. J. w sytuacji, gdy tytuł prawny do nieruchomości i do budynków przysługuje J. J. i K. J. na prawach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej, obydwoje małżonkowie byli inwestorami w zakresie remontu domków i K. J. sprzeciwia się wykonaniu rozbiórki zarówno przez J. J., jak i przez inne osoby i organy administracyjne. Przepis art. 52 Prawa budowlanego wskazuje, że adresatami decyzji, o której mowa w art. 48, 49b, 50a 51 są: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w tym przepisie podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, czy też współwłaściciela nieruchomości, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Czynności, które zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego mogą wynikać z decyzji, to m.in. rozbiórka obiektu budowlanego, doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, zaniechanie kontynuacji robot budowlanych (jako zaniechanie podjęcia czynności), wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Należy podzielić zarzut skarżących kasacyjnie, że w przypadku kiedy nieruchomość, na której zbudowano nielegalnie obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest współwłasnością kilku osób, nakaz rozbiórki tego obiektu powinien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli, a nie tylko do jednego z nich. Rozbiórka obiektu budowlanego jest bowiem czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 k.c. Nawet gdyby małż. J. nie byli inwestorami przedmiotowych obiektów (którzy dopuścili się samowoli budowlanej), to z uwagi na fakt że oni są teraz współwłaścicielami nieruchomości, na której zostały one wzniesione, i tylko oni mogą nakaz wykonać, decyzje powinny być kierowane do nich obojga. Należy także zauważyć, że nabywca nieruchomości przejmuje prawa i obowiązki zbywcy, zatem nabycie przez małż. J. działki nr ... wraz z budynkami, skutkuje przejęciem przez nich nie tylko praw, ale i obowiązków, w tym obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, czy ewentualnej rozbiórki obiektu nielegalnie wybudowanego. Podnieść należy także, że niniejsza sprawa nie dotyczy remontu, który został zgłoszony przez J. J. w styczniu 2006r., lecz wykonania obiektów budowlanych, których ten remont dotyczył. Jak słusznie wskazał organ remont może dotyczyć tylko legalnie wykonanych obiektów i dokonanie zgłoszenia remontu nie zastępuje decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem trzy budynki o konstrukcji drewnianej o wymiarach 19,80m x 9,40m, 19,50m x 9,40m, 19,70m x 9,40m w południowej i S. części działki nr ... przy ul. S. 12 w S. wykonane zostały bez pozwolenia na budowę. Zgodność wykonania przedmiotowych budynków z przepisami (warunkami technicznymi) była przedmiotem kontroli organów nadzoru budowlanego, w toku wszczętego postępowania legalizacyjnego nie zostały jednak złożone przez J. J. dokumenty (w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego), co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji o rozbiórce. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wyjaśniły, dlaczego skierowały nakaz rozbiórki wyłącznie do skarżącego, jako "inwestora i współwłaściciela działki", podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych wynika, że jest on tylko jednym ze współwłaścicieli nieruchomości (drugim jest skarżąca kasacyjnie K. J.). Sąd I instancji stwierdził, że uznanie J. J. za inwestora i skierowanie tylko do niego decyzji nie jest "istotnym błędem organów". Stanowisko to uznać należy za naruszające przepis art. 52 Prawa budowlanego. Dlatego należy zgodzić się z postawionym w skardze kasacyjnej zarzutem, że organy administracji, a następnie Sąd I instancji pominęły okoliczność, że J. J., do którego został skierowany nakaz rozbiórki, jest jednym ze współwłaścicieli nieruchomości, na której został wybudowany obiekt budowlany bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia, zaś drugi współwłaściciel (K. J.) nie wyraża zgody na rozbiórkę i uważa, że została pominięta w postępowaniu legalizacyjnym. Należy zauważyć, że nie była ona także adresatem postanowienia, wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, co uniemożliwiało jej podjęcie czynności w celu zalegalizowania inwestycji. Nie jest natomiast usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej, że K. J. że nie brała udziału w postępowaniu, ponieważ była ona zawiadamiana o czynnościach i doręczono jej decyzję. Natomiast fakt, że pisma, a także postanowienie i decyzje organu nadzoru budowlanego były kierowane do J. J. oraz do jego żony K. J. w jednej przesyłce oznacza nieprawidłowe doręczenie tej korespondencji, ale nie oznacza pominięcia K. J. jako strony postępowania. Nie wykazano przy tym, aby miało to istotny wpływ na wynik sprawy, czego wymaga podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 52 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 11 marca 2015r. oraz postanowienie organu I instancji z dnia 24 września 2014r. W związku z tym rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej było przedwczesne. Organ nadzoru budowlanego, ponownie rozstrzygając w sprawie samowolnie wybudowanych trzech budynków konstrukcji drewnianej o wymiarach 19,80m x 9,40m, 19,50m x 9,40m, 19,70m x 9,40m w południowej i S. części działki nr ... przy ul. S. 12 w S. przeprowadzi ponownie postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego, umożliwiając legalizację tych obiektów przez aktualnych współwłaścicieli nieruchomości, na której one się znajdują, adresując orzeczenia do obojga współwłaścicieli. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a. ----------------------- 13