I OSK 125/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 450/15 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi D. K. na uchwałę Rady Gminy Kłodzko z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność dyrektora przedszkola postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 20 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, IV SA/Wr 450/15, odrzucił skargę D. K. w sprawie ze skargi D. K. na uchwałę Rady Gminy Kłodzko z [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność dyrektora przedszkola. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zaskarżona uchwała została podjęta w trybie postępowania skargowego uregulowanego w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym "Skargi i wnioski". Przedmiotem takiej skargi, po myśli art. 227 k.p.a., może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe ograny albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Załatwienie zaś takiej skargi następuje na podstawie art. 238 § 1 k.p.a. poprzez zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, które stanowi prawną formę działania organu administracji. Stanowi ono prawną formę działania, będącą czynnością materialno-techniczną, a więc taką czynnością, która skutki prawne wywołuje przez fakty (por. Z. Kmieciak, Czynności faktyczne administracji państwowej, SP-E t. XXXIX, Łódź 1978, s. 74-86). Zawiadomienie takie zawiera informacje o czynnościach wewnętrznych organu załatwiającego skargę i ich rezultatach, a wywiera ono trojaki skutek prawny. Po pierwsze kończy postępowanie skargowe w odniesieniu do sprawy. Po drugie umożliwia wniesienie przez adresata zawiadomienia kolejnej skargi tym razem wynikającej z niezadowolenia z załatwienia skargi (art. 227 k.p.a.). Trzecim zaś skutkiem będzie możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 239 k.p.a. w odniesieniu do ponowionej skargi w szczególności podtrzymania swego poprzedniego stanowiska. Określony w art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi katalog aktów lub czynności organów administracji, mogących być zaskarżone do sądu administracyjnego, wyklucza jednakże możliwość dokonywania kontroli przez ten sąd skarg powszechnych składanych w trybie art. 227 k.p.a. W sprawach skarg i wniosków (Dział VIII k.p.a.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, co wynika z brzmienia art. 3 § 2 p.p.s.a., a wcześniej z art. 16 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (zob. postanowienie NSA z 18 lutego 1997 r., III SAB 1/97, publ. LEX nr 29038; postanowienie NSA z 12 kwietnia 2001 r., I SA 2668/00, publ. LEX nr 5426; postanowienie NSA z 23 lipca 2001 r., II SAB 213/00, publ. LEX nr 5455). W doktrynie prezentowane jest stanowisko, że również zawiadomienie o załatwieniu skargi nie daje podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na jego niezgodność z prawem. Ta kategoria czynności różnego rodzaju organów państwowych i organizacji społecznych nie mieści się w wyliczeniu aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, wyd. 8, Warszawa 2006, s. 856). Nadal aktualny będzie zatem pogląd wyrażony w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 1983 r. (II SA 983/83, publ. ONSA 1983, Nr 2, poz. 57, s. 90), że "zawiadomienie może być kwestionowane jedynie nową skargą, która ma za przedmiot w rozumieniu art. 227 k.p.a. właściwość organu do załatwienia skargi, wskazanie sposobu jej załatwienia oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli było zamieszczone w zawiadomieniu". Uwzględniając powyższe należało stwierdzić, że zawiadomienie o załatwieniu skargi w trybie postępowania skargowego wyrażone nawet w formie uchwały przez radę gminy nie daje podstaw do złożenia skargi na taką uchwałę do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym albowiem nie mieści się ona w tak szeroko określonej kognicji tego sądu a umieszczonej w zapisach wskazanego powyżej art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niedopuszczalna jest zatem skarga wniesiona w niniejszej sprawie na uchwałę w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność dyrektora przedszkola, podjętą w trybie art. 229 pkt 3 k.p.a., i jako taką należało ją stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucić. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożyła D. K., zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. art. 227 k.p.a. przez niewyjaśnienie przez Radę Gminy wszystkich okoliczności dotyczących skargi B. J., niezapoznanie skarżącej z aktami; 2. art. 229 pkt 3 k.p.a. przez wydanie uchwały przez Radę Gminy i niepoinformowanie skarżącej o możliwości wniesienia odwołania od tej decyzji; 3. art. 32 ust. 1, art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, przepisów art. 7, art. 10 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a.; 4. art. 229 pkt 3 k.p.a. przez przyjęcie, że Rada Gminy jest właściwa do rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w danej sprawie nie było żadnego postępowania administracyjnego. Nikt nie poinformował skarżącej, że ma prawo odwołać się od uchwały do drugiej instancji. Zarzuty dotyczące skarżącej były gołosłowne i nie poparte żadnymi dowodami. Rada Gminy nie poinformowała skarżącej kasacyjnie o całości zebranych dowodów i posiedzeniu Rady Gminy w tej sprawie. Zdaniem skarżącej skarga dotyczy czynu dyrektora przedszkola, do którego odnoszą się przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 7 października 2009 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego. Z przepisów art. 227 o art. 249 k.p.a. nie wynika, że wszystkie skargi na kierownika jednostki powinny być rozpatrzone przez Radę Gminy. Podjęta uchwała jest zatem sprzeczna z prawem, albowiem skarżąca jako dyrektor przedszkola postępowała w sposób prawidłowy. Jej zdaniem sprawę rozliczeń powinien rozpatrzyć wójt po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a nie Rada Gminy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Kłodzko wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz Gminy kosztów postępowania sądowego przed NSA, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie są trafne. Zakres kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę nad działalnością administracji publicznej w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Natomiast zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W doktrynie prawa uznaje się, że postępowanie skargowo-wnioskowe uregulowane w całości w dziale VIII K.p.a., ma tylko pewne cechy uproszczonego postępowania administracyjnego. Na jego administracyjny charakter wskazuje zarówno umieszczenie w kodeksie postępowania administracyjnego, jak i charakter organów oraz przedmiot skargi. Jedynie przykładowo art. 227 k.p.a. wskazuje, że przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Uproszczenie postępowania polega natomiast na braku stron oraz mniej sformalizowanym toku postępowania, a także na zastąpieniu rozstrzygnięć zawiadomieniami. Podkreślić należy, że fakt, że postępowanie w sprawie skarg i wniosków odbywa się w ramach przepisów umiejscowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczy działań organów administracji publicznej i oparte jest na uprawnieniu konstytucyjnym do inicjowania takich postępowań przez każdy zainteresowany podmiot, nie może prowadzić do utożsamiania go z jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, które decyduje o prawach i obowiązkach stron, jest sformalizowane, dwuinstancyjne i prowadzi do określenia sytuacji prawnej zewnętrznego wobec organu administracji adresata normy prawnej. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg podnoszących zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, a więc skarg tzw. powszechnych wymienionych w art. 227 k.p.a., wniesionych na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a. "Skargi i wnioski". Postępowanie skargowo – wnioskowe uregulowane w dziale VIII k.p.a., w którym to trybie została podjęta zaskarżona uchwała ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów działu II k.p.a., ponieważ w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo – wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Tryb skargowo – wnioskowy (art. 221 i następne k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Z uwagi na fakt, że postępowania skargowego z działu VIII k.p.a. nie obejmuje zakres właściwości sądów administracyjnych określony w art. 3 § 2 p.p.s.a. zasadnie Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie skargę na uchwałę Gminy Kłodzko z [...] stycznia 2015 r., nr [...] należało odrzucić jako niedopuszczalną, albowiem podjęcie zaskarżonej uchwały na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a. przesądziło o konieczności jej odrzucenia na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.