II GSK 3372/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Kisielewicz po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 20 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Gl 566/15 o odrzuceniu skargi C. sp. z o.o. w G. na uchwałę Zarządu Powiatu M. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości stawek dotacji na jednego słuchacza dla szkół niepublicznych na 2012 r. postanawia uchylić zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 566/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. odrzucił skargę C. sp. z o.o. w G. na uchwałę Zarządu Powiatu M. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości stawek dotacji na jednego słuchacza dla szkół niepublicznych na 2012 r. Z przedstawionego przez Sąd I instancji stanu sprawy wynikało, że skarżąca jest organem prowadzącym szkołę niepubliczną. Zdaniem skarżącej, Zarząd Powiatu ustalił miesięczną stawkę dotacji na jednego ucznia z naruszeniem art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), przyjmując niewłaściwą podstawę do ustalenia wysokości dotacji. Sąd I instancji podniósł, że obliczenie wysokości dotacji i jej wypłacenie dla placówki niepublicznej jest aktem stosowania prawa będącym czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegającą w efekcie kontroli sądowoadministracyjnej. Skarżąca mogła więc złożyć w tym zakresie skargę do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji, dla kwalifikacji określonego działania administracji publicznej bez znaczenia pozostaje to, jaką formę temu działaniu nadał sam organ administracyjny. Organ nie może samodzielnie kształtować formy prawnej rozstrzygnięcia, ponieważ powinna ona w przypadku każdej kategorii spraw administracyjnych wynikać z przepisów prawa. Skoro zatem obliczenie wysokości dotacji i jej wypłacenie dla placówki niepublicznej jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), to nie można takiej czynności uznać – zgodnie z nazwą, jaką opatrzył ją organ – za uchwałę zaskarżalną na zasadach wskazanych w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.). Z powyższego Sąd I instancji wywiódł, że w niniejszej sprawie tryb wniesienia skargi nie został zachowany. Stosownie bowiem do art. 52 § 3 p.p.s.a. skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, dokonanym na piśmie w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu czynności. Skarżąca uchybiła temu terminowi, ponieważ zaskarżoną czynność podjęto dnia [...] lutego 2012 r., zaś wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wystosowano dopiero pismem z dnia [...] lutego 2015 r. Z tego powodu Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skarżąca złożyła od powyższego postanowienia skargę kasacyjną, w której wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi co do istoty. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez błędne zakwalifikowanie zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu M. jako czynności w rozumieniu tego przepisu, a w konsekwencji uznanie skargi za niedopuszczalną z powodu upływu terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa; 2. art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie, pomimo że zaskarżony akt wykazywał wszystkie cechy przemawiające za uznaniem go za akt organu jednostki samorządu terytorialnego inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarżąca postawiła również zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędnego niezastosowania § 7 w zw. z § 4 ust. 1 uchwały Rady Powiatu M. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oraz terminu i sposobu rozliczania dotacji z budżetu powiatu dla niepublicznych szkół i placówek oświatowo-wychowawczych oraz w zw. z art. 90 ust. 3 i 4 ustawy o systemie oświaty oraz art. 2 i 7 Konstytucji, polegające na zaniechaniu przez Sąd I instancji dokonania oceny, czy Zarząd Powiatu M. w ogóle miał kompetencję do ustalenia stawek dotacji, czy dokonał zgodnego z uchwałą Rady Powiatu ustalenia wysokości dotacji "oddzielnie dla każdej szkoły" oraz czy bezpośrednio przy wydawaniu zaskarżonej udawały sporządził jej uzasadnienie pozwalając na przeprowadzenie kontroli legalności tego ostatniego aktu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, ponieważ tego rodzaju czynności, zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwem sądów administracyjnych muszą być skierowane indywidualnie, a nie generalnie jak w tym przypadku. Uchwała Zarządu Powiatu określała bowiem wysokość miesięcznych stawek dotacji generalnie dla wszystkich niepublicznych szkół odpowiedniego typu znajdujących się na terenie Powiatu M. Akt ten nie służył realizacji prawa, lecz miał dopiero na celu konkretyzację przepisu, czyli ustalenie wysokości stawki dotacji oświatowej. Zdaniem skarżącej, jeżeli Zarząd Powiatu skonkretyzował wysokość stawek dotacji w formie uchwały, to nie można pominąć, że uchwała ta istnieje w obrocie prawnym i wywołuje określone skutki. Zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu M. spełnia, w ocenie skarżącej, wszystkie cechy typowe dla aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu M. nie jest w istocie uchwałą organu powiatu, lecz aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z poglądem tym nie sposób się zgodzić. Wprawdzie brak jest legalnej definicji aktu prawa miejscowego, jednakże w orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt zawierający normy o charakterze generalnym i zarazem abstrakcyjnym, skierowany do podmiotów zewnętrznych wobec powiatu, mający szeroki krąg adresatów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz wydany został na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (np. postanowienie NSA z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 320/14). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu M. ustalająca wysokość miesięcznych stawek dotacji na jednego słuchacza dla szkół niepublicznych, jest takim właśnie generalnym aktem prawa miejscowego, zatem bezsprzecznie podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Wbrew stanowisku wyrażonemu przez Sąd I instancji, uchwałą tą organ nie dokonał obliczenia i wypłacenia dotacji dla konkretnego podmiotu, lecz ustalił stawki dotacji na jednego słuchacza obowiązujące dla wszystkich szkół niepublicznych na terenie powiatu. Stąd też niezasadnie Sąd I instancji odrzucił skargę z uwagi na naruszenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bowiem w rozpoznawanej sprawie czternastodniowy termin do złożenia tego wezwania, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., nie znajduje zastosowania Należy ponadto zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego jako przedwczesne nie mogły zostać uwzględnione, gdyż Sąd I instancji na tym etapie postępowania nie dokonywał merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze, należy przyjąć, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się usprawiedliwione. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.