II GSK 2831/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Beata Kozicka Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Ke 396/15 w sprawie ze skargi P B na postanowienie Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: WSA w Kielcach lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę [...] (dalej: skarżący) na postanowienie Dyrektora Ś/ Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor) z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, uchylając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. postanowieniem z dnia 17 lutego 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącego o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 ze względu na to, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku (brak podpisu) zostało dokonane po upływie ostatecznego terminu do złożenia wniosku, tj. po dniu 9 czerwca 2014 r. Dyrektor postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. WSA w Kielcach podając motywy rozstrzygnięcia wskazał, że organy błędnie ustaliły datę złożenia wniosku o przyznanie płatności. Wniosek skarżącego zawierał braki formalne, bo nie został podpisany. Skoro skarżący uzupełnił wniosek w dniu 25 czerwca 2014 r., zatem w siedmiodniowym terminie do usunięcia jego braków, to konwalidował dokonaną czynność w postaci złożenia wniosku o przyznanie płatności, a wniosek ten wywołał skutki prawne w dniu jego złożenia (28 kwietnia 2014 r.), a nie jak twierdzi organ po 9 czerwca 2014 r. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organów, że powoływanie się przez stronę na uzupełnienie braków formalnych wniosku w terminie wynikającym z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a., jest bezskuteczne ze względu na treść art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65), dalej: rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009. Dyrektor zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 1 w związku z art. 12 ust.1 lit e/ rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że braki kwalifikowane wniosku określone w art. 12 ust. 1 lit. e/ tego rozporządzenia mogą być uzupełnione w trybie art. 64 § 2 k.p.a. także po upływie nieprzekraczalnego terminu do złożenia wniosku określonego w art. 23 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009, podczas gdy do określenia skutków uzupełnienia wniosku o przyznanie pomocy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego po terminie o wymagany w art. 12 ust. 1 lit. e/ rozporządzenia 1122/2009 element niezbędny do ustalenia kwalifikowalności do pomocy, tj. oświadczenie rolnika (jego podpis), zastosowanie powinien mieć, ze względu na prymat prawa europejskiego nad prawem krajowym art. 23 ust. 1 w związku z art. 12 ust.1 lit e rozporządzenia 1122/2009, a nie art. 61 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a., bowiem element wniosku o płatności wymieniony w art. 12 ust.1 lit. e/ rozporządzenia jest elementem kwalifikowalnym wniosku, który można uzupełnić w trybie art. 64 § 2 k.p.a. ale tylko w terminie określonym w art. 23 ust.1 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Dyrektora nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. Dyrektor opiera swoją skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i w jej ramach zarzuca naruszenie art. 23 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 1 lit. e/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów i uznaniu przez Sąd I instancji, że braki kwalifikowalne wniosku o płatność w ramach wsparcia bezpośredniego mogą być uzupełnione w trybie art. 64 § 2 k.p.a. także po upływie nieprzekraczalnego terminu określonego w art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, nawet w sytuacji, gdy odnoszą się do oświadczenia rolnika i są związane z podpisaniem wniosku, podczas gdy w tym zakresie powinien istnieć prymat prawa europejskiego, które dopuszcza takie uzupełnienie, jednak w nieprzekraczalnym terminie złożenia wniosku wynikającym z treści art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE)nr 1122/2009. Istotą zarzutu formułowanego przez Dyrektora jest założenie, że wniosek rolnika złożony o płatność w ramach systemu wsparcia bezpośredniego może być uzupełniony w trybie art. 64 § 2 k.p.a., ale tylko do upływu terminu 25 dni kalendarzowych od ostatecznego terminu w jakim może być złożony wniosek, czyli od 15 maja danego roku, w którym wystąpiono o płatność. Zatem po dniu 9 czerwca danego roku kalendarzowego niedopuszczalne jest uzupełnienie wniosku w zakresie braków kwalifikowanych. Stanowisko Dyrektora prezentowane w zarzucie jest nietrafne i nie znajduje żadnego oparcia w przepisach prawa. Zdaniem NSA, Sąd I instancji trafnie przyjął, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie płatności z wniosku [...] naruszała prawo, dlatego skarga została uwzględniona. Bez wątpienia art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 stanowi, że złożenie wniosku o przyznanie pomocy regulowanej tym rozporządzeniem po terminie prowadzi do zmniejszenia kwoty pomocy o 1% za każdy dzień roboczy. Jeżeli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek jest niedopuszczalny. Wyjątkiem od wskazanych zasad jest sytuacja, gdy wniosek zostaje złożony z uchybieniem wskazanych w przepisie terminów, ale opóźnienie było skutkiem siły wyższej albo okoliczności nadzwyczajnych. Dyrektor interpretując wskazane przepisy wywodzi, że mają one również zastosowanie do sytuacji, w której wniosek został w terminie złożony, ale jego uzupełnienie nastąpiło już po terminie 25 dni. Stanowisko Dyrektora jest niezasadne, bo nie dokonuje rozróżnienia złożenia wniosku z jego uzupełnieniem. Trafnie na tę różnicę zwrócił uwagę Sąd I instancji. Złożenie wniosku, o jakim stanowił art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 nie może być łączone tylko ze złożeniem wniosku formalnie poprawnego. Do postępowania w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stosuje się przepisy k.p.a., zatem zasady złożenia wniosku nie zostały zmodyfikowane w stosunku do wynikających z k.p.a. Zatem termin nieprzekraczalny 25 dni od 15 maja danego roku do złożenia wniosku należy łączyć ze złożeniem wniosku, a nie tylko ze złożeniem wniosku kompletnego. Wprawdzie postępowanie wszczyna tylko wniosek poprawny formalnie, to jednak przepis art. 62 § 2 k.p.a., który ma w sprawie zastosowanie, nakazuje wezwać wnoszącego podanie (wniosek) do usunięcia braków formalnych w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Na gruncie regulacji dotyczącej dopłat bezpośrednich nie ma innej szczególnej regulacji, która uzasadniałaby stanowisko Dyrektora. Nie jest taką art. 12 ust. 1 lit. e/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, bo ten przepis wskazuje, że oświadczenie rolnika w zakresie warunków pomocy jest elementem wniosku stanowiącego podstawę do przyznania płatności. Warto zauważyć, że ten przepis nie wymaga podpisu wnioskodawcy, co z kolei nie może być interpretowane w ten sposób, że wnioski w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie mają być podpisane. W zakresie tego warunku zastosowanie znajduje art. 63 § 2 i § 3 k.p.a., zatem wymagania z art. 12 ust. 1 lit. a/ - e/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 to inne wymagania ustalone w przepisach szczególnych. Z tych powodów należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma prawnego usprawiedliwienia, a wniosek [...] został złożony w terminie, bowiem wnioskodawca w wyznaczonym przez organ terminie uzupełnił podpis. Gdyby przyjąć sposób rozumowania prezentowany w skardze kasacyjnej, to należałoby uznać samo działanie organu nie tylko za nieracjonalne, bo wzywał o uzupełnienie już po 25 dniach, ale dodatkowo za podważające zaufanie do organów państwa, skoro w dyspozycji organu był niekompletny wniosek, a organ nie wzywał wnioskodawcy w terminach, które pozwoliłyby zachować ostateczny termin do złożenia wniosku. Z tych wszystkich powodów oraz ze wglądu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.