II SA/Wr 262/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 r. sprawy ze skargi T.S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr[...] w przedmiocie robót budowlanych polegających na remoncie, przebudowie i nadbudowie budynku hotelu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na remoncie, przebudowie i nadbudowie budynku hotelu "P." zlokalizowanego przy ul. M. J. P. [...] we W. Organ wyjaśnił, że na skutek skargi T. S. na prowadzenie robót budowlanych przy budynku hotelu "P." we W., wszczął postępowanie z urzędu, zawiadomił strony a następnie w trakcie postępowania ustalił, że roboty budowlane wykonywane są na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę, która funkcjonuje w obrocie prawnym. Roboty wykonywane są legalnie, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i w sposób nieodbiegający istotnie od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Organ ustalił, że stronami postępowania administracyjnego są: inwestor – R. Sp. z o.o., Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. P. [...] we W., zarządca przymusowy Wspólnoty – M. G. (k.6 akt administracyjnych). Decyzja została wysłana także (do wiadomości) Prezydentowi W. – Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego jako organowi, który prowadzi postępowanie wznowieniowe w sprawie ww. pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł T. S. – współwłaściciel lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. P.[...] we W., zarzucając nieprawidłowości związane z ww. inwestycją, które rzutują bezpośrednio na nieruchomość sąsiednią (Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. P. [...]) ale także i na jego mieszkanie nr [...] znajdujące się w budynku Wspólnoty. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze. W motywach rozstrzygnięcia podał, że T. S. w dniu 20 lutego 2014 r. wniósł skargę do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., w której wskazał, że wykonana nadbudowa budynku hotelu "P." spowodowała niedopuszczalne zakłócenia ciągu w przewodach wentylacyjnych budynku sąsiedniego, które po wykonaniu nadbudowy jednej kondygnacji hotelu, znajdują się poniżej wybudowanej ściany budynku hotelu. Podniesiono również, że usytuowanie rusztowań od strony frontowej oraz od strony podwórka i oparcie ich na gzymsach a także na murze ogniowym budynku Wspólnoty, zagraża bezpieczeństwu mienia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. legitymacje do wniesienia odwołania posiada strona postępowania administracyjnego, czyli podmiot który spełnia przesłanki określone w 28 tej ustawy. Odwołanie wniesione przez podmiot, który uważa, że wydana decyzja dotyczy jej interesu prawnego wszczyna postępowanie odwoławcze. Jeżeli jednak w wyniku rozpoznania odwołania organ ten stwierdzi, że osoba ta nie indywidualnego interesu prawnego, to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W badanym przypadku skarżący jest członkiem wspólnoty mieszkaniowej powstałej z mocy prawa w obiekcie sąsiadującym z budynkiem, na którym wykonano roboty budowlane, do których odnosi się zaskarżona decyzja. Jego sytuacja procesowa – interes prawny właściciela lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych, które nie dotyczyły jego lokalu a mogły oddziaływać wyłącznie na części wspólnoty budynku, w którym się ten lokal znajduje, nie może być rozważana w oderwaniu od ustawy o własności lokali. Przede wszystkim przynależność właściciela lokalu mieszkalnego do wspólnoty mieszkaniowej, którą tworzy ogół właścicieli lokali wchodzących w skład nieruchomości determinuje sytuację prawną właściciela lokalu. Wspólnota jest podmiotem, którego uprawnienia wprost wpływają na zakres uprawnień współwłaścicieli lokali tworzących tę wspólnotę. Z art. 6, art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy o własności lokali wynika, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, kierowanie i reprezentowanie należy do wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd. Czynności prawne, czynności faktyczne oraz załatwienie spraw przez urzędami i sądami, odnoszące się do nieruchomości wspólnej, należą do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej, która reprezentuje interesy właścicieli lokali. Przywołane przepisy art. 6 i art. 21 ustawy o własności lokali wskazują ponadto, że rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej, odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty lokalowej, co jest oczywiste w świetle art. 25 tej ustawy, zgodnie z którym spory między właścicielami lokali a wspólnota mieszkaniową, na tle ewentualnej niewłaściwej , czy nierzetelnej reprezentacji interesów właściciela lokalu przez wspólnotę, są rozstrzygane w drodze cywilnoprawnej. Z regulacji ww. ustawy wynika jasno, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej działa wyłącznie wspólnota, a nie jej poszczególni członkowie, z których żaden nie ma indywidualnego/wyłącznego tytułu prawnego do części wspólnej obiektu. Odnosi się to także do spraw mających za cel usuniecie naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane, prowadzonych w oparciu o przepis art. 51 tej ustawy. W niniejszej sprawie, jak stwierdził organ II instancji, mamy właśnie do czynienia z postępowaniem prowadzonym w trybie ww. przepisu, nie odnoszącym się do lokalu odwołującego się lecz dotyczącym części wspólnych budynku przy ul. P. [...], którymi może zarządzać wyłącznie wspólnota mieszkaniowa. To ona miała zatem przymiot strony w postępowaniu dotyczącym robót wykonywanych na sąsiednim budynku, zakończonym decyzją organu I instancji. Sprawa nie dotyczyła interesu prawnego odwołującego jako współwłaściciela lokalu mieszkalnego, co oznacza, że nie mógł więc być stroną toczącego się postępowania. Skargę na powyższą decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł T.S., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie (prawidłowo powinno być art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż na tej podstawie orzekał DWINB) i w konsekwencji umorzenie postępowania odwoławczego, podczas gdy odwołanie skarżącego pochodziło od strony i podlegało merytorycznemu rozpatrzeniu. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. W przesłanym do Sądu załączniku do pisma procesowego z dnia 20 maja 2015 r. skarżący rozszerzył zarzuty wskazując, że zaskarżona decyzja narusza ponadto: - art. 28 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję nie dotyczy ani interesu prawnego skarżącego ani jego obowiązku, - art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie, że skarżący jest – w rozumieniu przepisów art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego – stroną we wznowionym postępowaniu przed Prezydentem W. w sprawie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na remoncie, przebudowie i częściowej nadbudowie budynku hotelu "P." (decyzja nr [...] z dnia [...] r.). Wobec wskazanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Sąd Rejonowy dla W. – Ś.na wniosek T.S., ustanowił zarządcę przymusowego postanowieniem z dnia [...]r. (sygn. akt IX Ns 39/06). Obecnie trzecim już zarządcą przymusowym jest M. G. Organ nie powiadomił o prowadzonym postępowaniu współużytkowników wieczystych działki nr [...], w tym również skarżącego. Powiadomił natomiast Gminę W., Spółkę [...] jako rzekomego zarządcę budynku Wspólnoty, pomimo, że spółka ta nigdy nie miała statusu zarządcy budynku. W dalszej części uzasadnienia T. S. przedstawia nieprawidłowości związane z prowadzeniem postępowania w sprawie wydanego pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na remoncie, przebudowie i nadbudowie hotelu "P."(decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...]). Informuje ponadto, że na wniosek skarżącego Prezydent W. wznowił postępowanie w tej sprawie, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę narusza jego prawo do niezakłóconego korzystania z mieszkania chronione przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie( § 142 ust. 1 i 2, § 147 ust. 1, § 204 ust. 5). Realizacja inwestycji w zakresie w jakim dotyczy przebudowy V pietra oraz nadbudowy VI piętra a dokładnie podwyższenie ściany szczytowej (przy ścianie budynku Wspólnoty Mieszkaniowej), która zasłania cztery kominy na dachu budynku Wspólnoty, spowodowała niedopuszczalne zakłócenia ciągu w sześciu przewodach kominowych obsługujących mieszkanie skarżącego. Skoro decyzja o pozwoleniu na budowę narusza prawo skarżącego i we wznowionym postępowaniu dotyczącym tej decyzji uczestniczy jako strona, to również w ocenie skarżącego posiada "interes prawny na zasadach ogólnych w żądaniu wstrzymania wykonywania robót budowlanych wykonywanych przez R. na podstawie tej decyzji w sposób mogący spowodować zagrożenie mojego bezpieczeństwa oraz mojego mienia (...)". W dniu 13 lipca 2015 r. do Sądu wpłynął wniosek dowodowy skarżącego, w którym wnosi o przeprowadzenie przez Sąd dowodów z 24 wymienionych taksatywnie w piśmie dokumentów, na okoliczność wykazania swojego interesu prawnego w żądaniu wstrzymania przez PINB robót budowlanych prowadzonych przez Spółkę R. przy hotelu "P.". W kolejnym piśmie procesowym z dnia 17 lipca 2015 r. skarżący uzupełnił skargę o dodatkową argumentację i wniósł o dopuszczenie dowodu z załączonych pism i zdjęcia satelitarnego budynku Wspólnoty i hotelu "P.". Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Kodeks nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. Skoro art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, to w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości mając na uwadze treść art. 105 § 1 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie odwoławcze może być umorzone (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), kiedy strona cofnie odwołanie (art. 137 k.p.a.) lub odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. A zatem umorzenie postępowania odwoławczego może nastąpić jedynie w dwóch przypadkach, tj. gdy strona postępowania cofnie odwołanie (zażalenie) bądź w toku postępowania organ odwoławczy ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie. Wymienione powyżej okoliczności wypełniają przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1432/01, LEX nr 157627, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2003/09). Przedmiotem badania przez organ I instancji było ustalenie, czy "R." sp. z o.o. prowadząc inwestycję w budynku hotelu "P." posiada stosowne pozwolenie na budowę obejmujące wykonywane prace budowlane oraz, czy roboty te nie odbiegają w istotny sposób od ostatecznego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1990 r. - Prawo budowlane). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, PINB dla m. W.ustalił, że inwestor legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i że decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego (decyzja nr [...] z dnia [...] r.). Dlatego też umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w tej sprawie. Zauważyć jednakże należy, że w rozpatrywanej skarżącemu wprawdzie przysługuje tytuł odrębnej własności lokalu mieszkalnego (jest współwłaścicielem lokalu r [...]) i udziału w częściach wspólnych budynku nr [...] przy ul. P. we W., na który to budynek oddziałuje inwestycja prowadzona w obrębie nieruchomości sąsiedniej, jednakże poza powołaniem się na swój tytuł własności (współwłasności) do lokalu i współwłasności do części wspólnych nieruchomości będącej przedmiotem inwestycji, skarżący nie wykazał naruszenia swojego indywidualnego interesu prawnego (należy odróżnić od interesu faktycznego) spowodowanym powyższą decyzją w tym konkretnym postępowaniu (sprawdzeniu legalności wykonywanych prac, tj. czy inwestor legitymował się stosowną decyzją o pozwoleniu na budowę i czy roboty wykonywane są zgodnie z jej warunkami), ani też nie wykazał jakie konkretne naruszenie warunków korzystania z jego prawa do lokalu mieszkalnego, wywołała ww. decyzja o umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego. Pamiętać bowiem należy, że równolegle przed Prezydentem W. toczy się w dalszym ciągu (z wniosku skarżącego) postępowanie wznowieniowe w sprawie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę na przedmiotową inwestycję. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), jeżeli w nieruchomości wspólnej lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Zarząd jest organem wykonawczym wspólnoty, który kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (art.21 ustawy). W imieniu wspólnoty zarząd m.in. składa oświadczenia woli, zaciąga zobowiązania, występuje z roszczeniami, reprezentuje wspólnotę w postępowaniach administracyjnych. Przepis art. 26 wskazanej ustawy pozwala natomiast na ustanowienie przez właściwy sąd zarządcy przymusowego nieruchomości wspólnej, gdy zarząd nie został powołany lub pomimo powołania nie wypełnia swoich obowiązków albo narusza zasady prawidłowej gospodarki. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie dla Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. P. [...] ustanowiony jest przez sąd powszechny zarządca przymusowy w osobie M.G. i do niej organ I instancji kierował korespondencje w tej sprawie. Rola zarządcy przymusowego sprowadza się do zastępowania zarządu wspólnoty mieszkaniowej w wykonywaniu obowiązków. Innymi słowy w okresie wyznaczonym przez sąd zarządca przymusowy pełni funkcję zarządu. W konsekwencji oznacza to, że zarządca przymusowy nie może dokonywać czynności wychodzących poza zakres uprawnień, jakie ma zarząd wspólnoty. Co prawda czynności podejmowane przez zarząd są czynnościami samej wspólnoty, jednak to wspólnota, a nie jej zarząd jest stroną wszelkich postępowań administracyjnych oraz podmiotem praw i obowiązków administracyjnych. Zasada ta nie ulega zmianie w przypadku ustanowienia zarządcy przymusowego. Tak więc to nie zarządca przymusowy a wspólnota posiada podmiotowość administracyjną. Rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej, odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. Do spraw rozpoznawanych w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, nakazem określonego zachowania się, skonkretyzowanym w decyzji administracyjnej, może być obarczony inwestor, przy czym z nakazu tego nie wynikają żadne obowiązki i indywidualne uprawnienia dla właściciela lokalu, w którym nie wykonywano robót budowlanych. Podkreślić trzeba, że wynikający z kompetencji do zarządzania nieruchomością obowiązek do tego, by wszelkie roboty budowlane w częściach wspólnych i lokalach mieszkalnych w budynku na nieruchomości wspólnej były wykonywane w sposób zgodny z przepisami prawa budowlanego, posiada wspólnota mieszkaniowa. Czym innym jest interes faktyczny, a czym innym interes prawny. Interes prawny musi mieć postać kwalifikowaną. Stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej a nie faktycznej podmiotu. W kontekście poczynionych wyżej rozważań stwierdzić należy, że właściciel lokalu, należący do wspólnoty mieszkaniowej nie ma przymiotu strony w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych przez inwestora na nieruchomości graniczącej bezpośrednio z budynkiem wspólnoty. Postępowanie w tym przedmiocie dotyczy zatem interesu prawnego wspólnoty i to ona jest stroną tego postępowania, reprezentowana w tym przypadku przez zarządcę przymusowego. Dlatego też, za zasadne uznać należy stanowisko organów w tej sprawie, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w sprawie dotyczącej oceny legalności robót budowlanych polegających na remoncie, przebudowie i nadbudowie budynku sąsiadującego bezpośrednio z budynkiem mieszkalnym Wspólnoty Mieszkaniowej. który to budynek mieszkaniowy ( w tym kominy) bez wątpienia jest częścią wspólną nieruchomości. W sprawie tej inwestorem oraz adresatem decyzji kończącej postępowanie w tym przedmiocie była jedynie wspólnota, której członkami są skarżący. Skoro rozstrzygnięcie kończące sprawę dotyczyło nieruchomości wspólnej, zatem odnosiło się wyłącznie do praw i obowiązków wspólnoty. Będąc aktem stosowania art. 51 Prawa budowlanego nie mogło mieć wpływu na sytuację prawną skarżącego w zakresie prawa materialnego, związaną z przysługującym im prawem odrębnej własności lokalu. Jako całość, nieruchomość wspólna jest stosunkiem prawnym współwłasności, a udziałowi właścicieli w tej współwłasności, w świetle art. 50 k.c., przypisać należy status części składowej nieruchomości lokalowej. Jednocześnie jednak, interes właścicieli lokalu w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, jako członków wspólnoty, jest chroniony i reprezentowany przez wspólnotę, w imieniu której działa zarząd.(ew. zarządca przymusowy) Zaakcentować przyjdzie, że w sprawach tych nie przysługuje właścicielom indywidualna ochrona, gdy wykonane roboty nie obejmują ich lokalu. Przyznanie im takiego przymiotu powodowałoby, że w jednej sprawie ich interes prawny byłby podwójnie reprezentowany, tj. z jednej strony przez nich samych, a z drugiej przez wspólnotę, co poddawałoby w wątpliwość celu istnienia instytucji wspólnoty i zarządu rzeczą wspólną. Podmiot, dla którego nie wynikają z rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej żadne prawa lub obowiązki, oparte o normy prawa materialnego, nie ma interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Przepisy art. 6 i art. 21 u.w.l. wskazują, że rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej, odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. Nie mają przy tym wpływu na rozstrzygnięcie sprawy wnioskowane przez skarżącego wnioski dowodowe. Zauważyć trzeba, iż wskazane przepisy Prawa budowlanego jednoznacznie określają przedmiot regulacji prawnej jako obiekt budowlany, a nie lokale w obiekcie budowlanym. Przez obiekt budowlany zgodnie z art. 3 us.1 Prawa budowlanego należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Słusznie zatem organ w skarżonej decyzji uznał, że kominy należą do części wspólnych budynku i żaden właściciel wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nie ma indywidualnego tytułu prawnego do komina czy kanału kominowego. Sam fakt korzystania z takiego komina czy kanału kominowego przez właściciela wyodrębnionego lokalu nie przesądza o przynależności do tego lokalu w znaczeniu prawnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 752/2004, opubl. w Lex nr 168052). W świetle powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja DWINB o umorzeniu postępowania odwoławczego z powodu braku przez skarżącego przymiotu strony postępowania nie narusza przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego też względu na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.