IV SA/Gl 939/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] roku nr [...]. M. M. w dniu [...] złożył w MOPS w K. wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zakup lekarstw na kwotę 149 zł miesięcznie do marca 2014. Nadto w dniu 31 stycznia 2014 r. złożył kolejny wniosek o przyznanie takiego świadczenia, do którego dołączył zaświadczenie lekarskie z dnia 30 stycznia 2014 r., o konieczności comiesięcznego stosowania leków w nim wymienionych w okresie od stycznia do czerwca 2014 r. z ich wyceną. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] nr [...], odmówił przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu leków ze względu na ograniczone możliwości Ośrodka. W wyniku wniesienia odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, celem ustalenia zakresu wniosku strony o pomoc na zakup leków, a więc o jaką kwotę strona rzeczywiście wnioskuje. Decyzją z dnia [...] nr[...], na podstawie art. 3, art. 8 ust. 1, art. 39 oraz art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.- dalej również "u.p.s.") organ I instancji ponownie odmówił przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu leków w kwocie 126,39 zł. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że M. M. podtrzymał treść obydwu wniosków. Następnie ustalono, że wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe, gdyż jej dochód, na który składa się zasiłek okresowy wynosi 271 zł, jednakże przyznanie świadczenia nie było możliwe ze względu na ograniczone środki finansowe oraz dużą liczbę osób oczekujących wsparcia. Zaznaczono, że organ nie ma możliwość finansowych zaspokojenia wszystkich potrzeb zgłaszanych przez strony, bo w pierwszej kolejności zobowiązany jest do udzielania pomocy na świadczenia obligatoryjne, przy zapewnieniu podstawowej zasady jednolitego równego traktowania wszystkich osób ubiegających się o pomoc, a są to okoliczności znane z urzędu i należą do okoliczności znanych powszechnie. W tym względzie organ odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych. M. M. wniósł odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że od lipca 2013 r. nie otrzymuje pomocy na zakup lekarstw, pomimo wielokrotnego składania wniosków. Odmowa przyznania świadczenia "godzi w jego byt i egzystencję" oraz powoduje dalsze pogorszenie stanu zdrowia. Brak leków i pogorszenie stanu zdrowia spowodowało, że zmuszony był podjąć leczenie w szpitalu. Leki, o dofinansowanie których wystąpił, zostały zalecone przez szpital i ujęte w przedłożonym organowi zaświadczeniu lekarza z [...] o konieczności ich stosowania. Do odwołania dołączy kartę informacyjną leczenia szpitalnego z dnia 22 stycznia 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.) utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Na podstawie wywiadu środowiskowego Kolegium ustaliło, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie pracuje, jest zarejestrowana w PUP, nie ma żadnych dochodów własnych, utrzymuje się wyłącznie z zasiłku okresowego. Następnie Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego, który może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, ma charakter aktu uznaniowego, zaś przyznanie tego świadczenia uzależnione jest od potrzeb wnioskodawcy oraz możliwości finansowych pozwalających na ich zaspokojenie. Jak bowiem stanowi art. 3 ust. 4 u.p.s., potrzeby osób korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zatem w sytuacji, gdy środki przekazywane z budżetu nie wystarczają dla wszystkich potrzebujących, rzeczą organów jest wyważenie przyznawanej pomocy. Organ odwoławczy wskazał, że z niekwestionowanych ustaleń wynika, że strona otrzymuje w różnej formie pomoc ze środków finansowych MOPS. Prawidłowo również organ I instancji ustalił jej sytuację materialną, życiową i rodzinną oraz zgłoszone potrzeby. Natomiast odmawiając przyznania zasiłku celowego prawidłowo oceniono z jednej strony zasadność zgłoszonego żądania a z drugiej możliwości finansowe MOPS. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z założeniami pomocy społecznej wyrażonymi w art. 2, art. 3, art. 4 i art. 7 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia i możliwości. Pomoc społeczna nie ma więc z założenia służyć pełnemu zaspokojeniu potrzeb podopiecznych. Jednocześnie zaznaczono, że Kolegium znana jest trudna sytuacja finansowa MOPS w K. Reasumując Kolegium nie stwierdziło przekroczenia granic uznania administracyjnego. M. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucił zaskarżonej decyzji niezgodność z ustawą o pomocy społecznej, która przewiduje konieczność przyznania zasiłku celowego na lekarstwa według zaleceń lekarskich. Podniósł, że środki otrzymywane z zasiłku okresowego nie są wystarczające na zakup lekarstw i żywności. Jego zdaniem niewiarygodne jest, że tylko dla niego zabrakło środków na konieczne lekarstwa. Skarżący podtrzymał zarzuty odwołania akcentując, że odmowa wypłaty świadczenia pogarsza jego stan zdrowia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w motywach kwestionowanej decyzji. Dodatkowo Kolegium wskazało, że badało zarzut nierównego traktowania skarżącego w stosunku do innych osób otrzymujących pomoc z MOPS w K. W tym względzie ustalono, że organ I instancji stosuje politykę świadczeń, która w sposób nieformalny reguluje zasady przyznawania świadczeń, tak aby osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji życiowej otrzymywały świadczenia w takiej samej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 182) – zwaną także dalej "u.p.s." W przedmiotowej sprawie skarżący wnosił bowiem o przyznanie mu pomocy w formie zasiłku celowego na zakup leków. Zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym zależnym od spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 8 tej ustawy, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w jej art. 7 pkt 1 - 15 oraz zgodnie z jej art. 39 ust 1 i 2 u.p.s. może zostać przyznany, w szczególności na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych w tym na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wskazać też należy, iż zasiłki celowe, przewidziane w ustawie o pomocy społecznej nie mają charakteru świadczeń gwarantowanych. Są to świadczenia uznaniowe, przyznawane zarówno w oparciu o ocenę potrzeb osoby składającej wniosek, jak też bieżących możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.) Powracając na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że bezspornie skarżący ma prawo do świadczeń z pomocy społecznej, spełnia bowiem przepisane w przywołanej ustawie kryteria określone w jej art. 8 ust. 1 (kryterium dochodowe) oraz w jej art. 7 (bezrobocie i długotrwała choroba). Ponadto wnioskowana przez skarżącego potrzeba jest niezbędną w rozumieniu art. 39 u.p.s.. Natomiast organ I instancji odmówił przyznania świadczenia ze względu na brak możliwości finansowych ośrodka, a organ odwoławczy podtrzymał to stanowisko. Zdaniem Sądu odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia jest jednak przedwczesna, bowiem sprawa nie została należycie rozważona i oceniona. Przed wydaniem decyzji w sprawie zasiłku celowego organ pomocy społecznej obowiązany jest ustalić, czy zaspokojenie potrzeby bytowej objętej wnioskiem, jest w świetle sytuacji życiowej beneficjenta rzeczywiście niezbędne, szczególnie uzasadnione i zmierza do zaspokojenia niezbędnych potrzeb wnioskodawcy, czyli zaspokojenia potrzeb podstawowych, bieżących, umożliwiających mu życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Konieczna jest więc ocena całokształtu sytuacji rodzinnej i majątkowej strony i dopiero po dokładnym ustaleniu, że występuje zgłoszona potrzeba, która nie może być zaspokojona, w ramach własnych możliwości i z posiadanych środków, czyli wnioskowana pomoc jest niezbędna, organ może ją przyznać (ale nie musi), biorąc pod uwagę okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu. Z wywiadu środowiskowego i analizy wydatków przeprowadzonych z udziałem strony wynika, że stałe miesięczne wydatki to czynsz w wysokości 494 zł, który nie jest opłacany, wydatki na energię elektryczną i gaz w kwocie ok. 99 zł Zatem pozostała do dyspozycji strony kwota z zasiłku okresowego w wysokości 271 zł wynosi 172 zł (po uwzględnieniu wydatków na media). Tym samym nie ulega żadnej wątpliwości, że ze środków tych strona nie jest w stanie zaspokoić wszystkich niezbędnych potrzeb bytowych. Tymczasem zakup niezbędnych leków zgodnie z art. 39 ustawy o pomocy społecznej, stanowi jedną z elementarnych, ustawowo określonych, potrzeb bytowych człowieka. Jednocześnie konieczność przyjmowania przez skarżącego leków potwierdzona została w karcie leczenia szpitalnego w związku z pobytem skarżącego w szpitalu w okresie od 14.01.2014 r. do 22.01.2014 r. oraz zaświadczeniem lekarskim z dnia 30 stycznia 2014 r., a miesięczny wydatek z tego tytułu stanowi kwotę 126 zł. Tym bardziej zatem wnikliwej oceny wymagała sytuacja życiowa skarżącego, który twierdzi, że potrzeby tej z własnych dochodów nie jest w stanie zaspokoić. Natomiast, zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., środki finansowe z pomocy społecznej mogą być przyznane na zaspokojenie potrzeby niezbędnej, której strona we własnym zakresie, wykorzystując własne możliwości nie może zaspokoić. Jednakowoż w postępowaniu nie ustalono, aby strona posiadała inne możliwości zaspokojenia zgłaszanej potrzeby. Z wywiadu środowiskowego wynika, że dotychczas otrzymywane świadczenia - na podstawie ostatniej decyzji to wyłącznie zasiłek okresowy (rubryka 7 wywiadu). W aktach znajduje się również decyzja o odmowie przyznania zasiłku celowego na energię i gaz. Strona jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, realizuje kontrakt socjalny. Nie ustalono natomiast czy wykorzystuje ona wszelkie własne możliwości celem zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, czy ma możliwość wsparcia ze strony środowiska. Natomiast brak innych świadczeń z pomocy społecznej poza zasiłkiem okresowym w wysokości 271 zł i brak innych źródeł dochodu, nie daje mu możliwość wygenerowania środków na pokrycie w całości zakupu lekarstw. Natomiast, jak już wskazano, celem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin, gdy nie są one w stanie pokonać trudnych sytuacji życiowych przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Wydanie decyzji o charakterze uznaniowym wymaga szczególnej dbałości o dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tymczasem uzasadnienie decyzji organów obu instancji wymogów tych nie spełnia, gdyż nie dokonano wszelkich istotnych ustaleń oraz oceny sytuacji skarżącego w kontekście zgłoszonej potrzeby, przy jednoczesnym braku wykazania, że organ nie dysponuje wystarczającymi środkami aby zgłoszoną potrzebę zaspokoić nie tylko w całości ale nawet w części. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego - podobnie jak i organu pierwszej instancji - nie zawiera bowiem żadnych ustaleń i ocen dotyczących możliwości finansowych pomocy społecznej, pomimo, że powyższa przesłanka stanowiła wyłączną podstawę odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego. Wprawdzie trudna sytuacja finansowa ośrodków jest powszechnie znana, niemniej jednak jeżeli jest to wyłączna przyczyna odmowy przyznania świadczenia na realizację elementarnej potrzeby bytowej, której strona nie jest w stanie w pełnym zakresie zaspokoić, to organ nie może ograniczyć się do ogólnikowego stwierdzenia, iż Ośrodek nie posiada wystarczających środków finansowych na udzielenie pomocy w żądanym przez stronę zakresie. Szczególna rola uzasadnienia polega bowiem na przekonaniu strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne dla niej rozstrzygnięcie, to istniały ku temu istotne powody. Okoliczności dotyczące możliwości pomocy społecznej powinny być ustalone poprzez wskazanie przede wszystkim wysokości środków, jakimi dysponował ośrodek pomocy społecznej w dacie decyzji na realizację zadań w zakresie tego rodzaju świadczeń, którego dotyczy rozpoznawany wniosek oraz ilości wniosków o przyznanie świadczeń, udzielanych z tych środków świadczeń i ich wysokość itp. Natomiast akta postępowania administracyjnego nie zawierają materiału dokumentacyjnego co do powyższego zagadnienia. W tej sytuacji za całkowicie gołosłowne należało uznać stwierdzenie, że ograniczone środki Ośrodka uniemożliwiają zaspokojenie wszystkich niezbędnych potrzeb strony, zważywszy że z akt nie wynika również, aby z tych form pomocy (zasiłek celowy) skarżący regularnie korzystał. Powyższe uchybia obowiązkowi wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dokonania oceny całości materiału dowodowego, a tym samym stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę w kwestii stosowania polityki świadczeń, która nieformalnie reguluje zasady ich przyznawania ze względu na ograniczone możliwości finansowe Ośrodka, celem zapewnienia równego traktowania podmiotów ubiegających się o dany rodzaj świadczenia, to należy wskazać, że na taką politykę świadczeń w toku postępowania się nie powoływano. Natomiast nawet jeżeli jest ona stosowana, to nie zwalnia organu od obowiązku dostosowywania pomocy do konkretnej sytuacji i indywidualnego beneficjenta, co łączy się ściśle z zasadami indywidualizacji i typizacji świadczeń(art. 3 ust. 2 u.p.s.), a tym samym od rozważenia sytuacji każdego z potrzebujących i próby skutecznej realizacji regulacji ustawowych. Przyjęcie odmiennego poglądu i dopuszczenie praktyki działania organów administracji na podstawie wewnętrznych uregulowań ograniczających prawo do świadczeń na zaspokojenie określonych potrzeb życiowych czy też upraszczających rozpoznanie wniosku, wypaczyłoby założenia i cele pomocy społecznej. Sprowadziłoby organy pomocy społecznej do roli instytucji wydatkującej środki finansowe według określonego schematu, bez konieczności badania oraz oceny indywidualnej sytuacji, w jakiej znajduje się wnioskujący. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wyjaśnienie i ocena okoliczności sprawy w nakreślonych kierunkach. Wobec powyższego zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na to, że zaskarżona decyzja nie miała przymiotu wykonalności - jako utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania zasiłku celowego - bezprzedmiotowe było rozstrzygnięcie w zakresie art. 152 P.p.s.a. ----------------------- Sygn. akt IV SA/GI 939/14 3