VI SA/Wa 2256/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi W. G. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie odwołania ze stanowiska notariusza oddala skargę Uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie rozpoznania zażalenia W. G. na uchwałę z dnia [...] kwietnia 2013 r. Rady Izby Notarialnej w [...] (nr [...]) Krajowa Rada Notarialna na podstawie art. 16 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę w sprawie opinii w przedmiocie odwołania W. G. ze stanowiska notariusza. Przedmiotowa uchwała zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Minister Sprawiedliwości poinformował Radę Izby Notarialnej w [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie odwołania W. G. z funkcji notariusza wobec uzyskania dwóch ujemnych ocen w wyniku kolejnych wizytacji oraz wniósł o wydanie przez Radę opinii w trybie art. 16 § 3 w związku z art. 35 pkt 1ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 z późn. zm.) w przedmiocie jego odwołania. Rada Izby Notarialnej w [...] wskazała, że bezspornym w sprawie jest fakt uzyskania przez notariusza W. G., trzech ujemnych ocen w wyniku kolejnych wizytacji przeprowadzonych przez wizytatorów samorządu notarialnego oraz podjęcie przez Radę Izby Notarialnej w [...] trzech kolejnych uchwał oceniających negatywnie pracę notariusza. W celu wyjaśnienia wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na ocenę pracy notariusza – Rada Izby Notarialnej zapoznała się z jego wyjaśnieniami zawartymi w "Uwagach do protokołu z wizytacji kancelarii notarialnej w [...] notariusza W. G." z dnia [...] stycznia 2012 roku oraz zaprosiła go na posiedzenie Rady w dniu [...] lutego 2012 roku oraz w dniu [...] kwietnia 2012 roku w trybie art. 58 ustawy Prawo o notariacie – celem złożenia przez Pana notariusza wyjaśnień w sprawie zarzutów zawartych w protokole jego wizytacji, przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2011 roku. Rada Izby Notarialnej w [...], mając na uwadze wyjaśnienia i deklaracje notariusza o zdecydowanej chęci poprawy jakości swojej pracy – podjęła decyzję o nie wszczynaniu postępowania dyscyplinarnego przeciwko notariuszowi W. G. i zobowiązała notariusza do dołożenia należytej staranności przy wykonywaniu czynności notarialnych oraz postanowiła przeprowadzić kolejną, trzecią już wizytację w kancelarii not. W. G. w dniu [...] września 2012 roku. Przeprowadzona w dniu [...] września 2012 roku wizytacja zakończyła się oceną negatywną wydaną zarówno przez wizytatorów przeprowadzających wizytacje jak i oceną negatywną Rady Izby Notarialnej. Rada Izby Notarialnej w [...] wskazała, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego, wynika, że notariusz w dniu [...] października 2011 roku orzeczeniem Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w [...], sygn. akt [...] – skazany został na karę naganny za przewinienie zawodowe określone w dyspozycji art. 50 Prawo o notariacie w związku z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2008 roku o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. Wszystkie uchybienia, których skutkiem była konieczność wydania powyższego orzeczenia – zostały przez notariusza usunięte w marcu 201r. Rada Izby Notarialnej w powyższym stanie faktycznym uznała, że notariusz nie daje rękojmi prawidłowego wykonania zawodu notariusza. Zdaniem Rady Izby Notarialnej praktyka notarialna notariusza jest wadliwa w nazbyt licznych aspektach, notariusz bardzo często wykazuje brak zrozumienia podstawowych konstrukcji czynności prawnych, które dokumentuje w aktach notarialnych – co wykazano w protokołach z jego wizytacji z dnia [...] września 2012 roku – nie dała jednak podstaw do tego, aby ocenić pracę notariusza pozytywnie. Organ wywodził, że wykonując zawód notariusza, który jest gwarantem prawidłowości dokumentowanej przez niego czynności prawnej, zarówno pod względem formalnym jak i materialnoprawnym – nieznajomość przepisów prawa zaprezentowana przez notariusza nie może mieć miejsca. Zagraża to obrotowi prawnemu i podważa autorytet notariusza jako gwaranta bezpieczeństwa tego obrotu. Wskazane w protokołach wizytacji uchybienia naruszają nie tylko przepisy prawne regulujące poszczególne instytucje prawa cywilnego i prawa spółek handlowych, ale również art. 80 § 2 ustawy Prawo o notariacie. Organ wskazywał na wysokie standardy jakie winni spełniać notariusze gwarantujące bezpieczeństwo obrotu prawnego i wykonując zawód zaufania publicznego w tych okolicznościach Rada Izby Notarialnej w [...] uchwałą z dnia [...] kwietnia 2013 r. postanowiła wydać pozytywną opinię w przedmiocie odwołania W. G. ze stanowiska notariusza. Zażalenie na tę uchwałę wniósł notariusz W. G. Wskazaną na wstępie uchwałą z dnia [...] czerwca 2013r. Krajowa Rada Notarialna utrzymywała zaskarżoną uchwałę w mocy. Krajowa Rada Notarialna podniosła, że ani ona, ani też rady izb notarialnych nie zostały wyposażone przez prawo w żadne mechanizmy weryfikacji pracy wizytatorów. W tej sytuacji zarzuty wizytatorów stawiane przez nich w stosunku do pracy wizytowanych przez nich notariuszy zarówno Rada Izby Notarialnej w [...] jak i Krajowa Rada Notarialna uznają za uzasadnione. Krajowa Rada Notarialna stoi na stanowisku, że nie jest kompletna do odpowiadania na stawiane przez W. G. zarzuty wobec pracy wizytatorów. Zdaniem Krajowej Rady Notarialnej w sytuacji, kiedy notariusz otrzymał co najmniej dwie ujemne oceny powizytacyjne organy samorządu notarialnego muszą zaopiniować pozytywnie odwołanie tak ocenianego notariusza. Przyjęcie inaczej oznaczałoby przyznanie radom izb notarialnych kompetencji do weryfikacji pracy wizytatorów tymczasem w ocenie organu kompetencja taka nie wynika z żadnych przepisów powszechnie obowiązującego prawa. W opinii Krajowej Rady Notarialnej Rada Izby Notarialnej w [...] w sposób rzetelny i nie pozostawiający wątpliwości przeanalizowała protokoły powizytacyjne. Podkreślono, że notariusz W. G. uzyskał trzy kolejne ujemne oceny w wyniku trzech kolejnych wizytacji, a ustalenia dokonane przez wizytatorów wskazują na powtarzalność uchybień i błędów popełnianych przy wykonywaniu czynności zawodowych. Ponadto organ wskazał, że działalność zawodowa notariusza W. G. była przedmiotem postępowania dyscyplinarnego, zakończonego wyrokiem Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] października 2011 r. (sygn. akt [...]). Fakty te w ocenie Krajowej Rady Notarialnej nakazują stwierdzić, że notariusz W. G. nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Krajowa Rada Notarialna zwracała uwagę, że istotą postępowania w trybie art. 106 k.p.a. jest tylko ocena faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, zaś wydanie decyzji merytorycznej w oprawie należy do Ministra Sprawiedliwości. Organ ten wydaje decyzje w oparciu o całokształt materiału dowodowego w sprawie, zaś opinia nie przesądza o treści decyzji merytorycznej Ministra Sprawiedliwości. Skargę na opisaną uchwałę wniósł W. G. Zdaniem skarżącego, argumentacja, przedstawiona w uzasadnieniu uchwały Krajowej Rady Notarialnej stanowi naruszenie prawa i skutkować winna jej uchyleniu. Krajowa Rada Notarialna uznała, że brak jest możliwości weryfikacji oceny pracy wizytatorów przez organy samorządu. W tej sytuacji zarzuty, zawarte w protokołach powizytacyjnym winny być uznane za uzasadnione. Taka interpretacja jest zdaniem skarżącego całkowitym zaprzeczeniem instytucji opinii. Skarżący podnosi, że skoro fakt negatywnej oceny wizytatorów nie może podlegać ocenie organów samorządu to opiniowanie w tym przedmiocie byłoby z samej natury bezcelowe. W ocenie skarżącego zarówno wykładnia celowa jak i logiczna normy, zawartej w przepisie art. 16 § 3 ustawy – Prawo o notariacie, nakazuje przyjęcie stanowiska, iż organy samorządu notarialnego, w ramach określonych cytowanym przepisem, mają nie tylko uprawnienie, ale wręcz obowiązek dokonać oceny pracy wizytatorów. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonego aktu pod względem jego celowości czy słuszności. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała i uchwała utrzymana nią w mocy nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. Zgodnie z art. 16 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991r. Prawo o notariacie Minister Sprawiedliwości może odwołać notariusza, który uzyskał dwie ujemne oceny w wyniku kolejnych wizytacji przeprowadzonych przez wizytatora samorządu notarialnego lub właściwy organ Ministra Sprawiedliwości. Odwołanie następuje po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej, wydanej na wniosek Ministra Sprawiedliwości, w terminie miesiąca od daty wpływu wniosku. Z treści przytoczonego przepisu wynika wprost, że oceny kolejnych wizytacji przeprowadzonych przez wizytatora samorządu notarialnego lub właściwy organ Ministra Sprawiedliwości stanowią odrębną od opinii rady izby notarialnej przesłankę decyzji Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie odwołania notariusza. Rację ma zatem organ, że postępowanie w przedmiocie opinii rady izby notarialnej nie może prowadzić do weryfikacji tych ocen. Oceny kolejnych wizytacji, podobnie jak opinia rady izby notarialnej podlegają ocenie w postępowaniu w przedmiocie odwołania notariusza i stanowią, razem z całym materiałem dowodowym przesłanki decyzji merytorycznej organu. W przedmiotowej sprawie Rada Izby Notarialnej w [...] wydała pozytywną opinię w przedmiocie odwołania W. G. ze stanowiska notariusza. Uchwała ta została utrzymana w mocy przez Krajową Radę Notarialną. Organy stanęły na stanowisku, iż trzykrotna negatywna ocena wizytacji oraz fakt skazania skarżącego orzeczeniem Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w [...] za przewinienie zawodowe wskazują na konieczność wyrażenia pozytywnej opinii w przedmiocie jego odwołania ze stanowiska notariusza. Organy wskazywały przy tym, że zawód notariusza jest zawodem zaufania publicznego, w związku z czym osoby wykonujące go powinny spełniać szczególnie wysokie standardy etyczne i merytoryczne. Sąd podziela to stanowisko. W ocenie Sądu wyrażona przez organy opinia znajduje oparcie w przedstawionym stanie faktycznym, zatem nie można postawić jej zarzutu dowolności. Rację ma też Krajowa Rada Notarialna wskazując, iż istotą postępowania przewidzianego w art. 106 k.p.a. jest jedynie wyrażenie opinii w oparciu o ustalenia faktyczne dokonane w sprawie, natomiast decyzja merytoryczna i ocena całego materiału dowodowego należy do organu prowadzącego postępowanie główne w tym przypadku Ministra Sprawiedliwości. Biorąc wszystkie powyższe względy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że organ wydając zaskarżoną uchwałę nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.