II OSK 317/17

Dnia 16 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2584/15 w sprawie ze skargi K. G. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 19 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2584/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę K. G. (dalej zobowiązany albo skarżący) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z [...] sierpnia 2015 r., nr [...] wydane w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: Decyzją z [...] listopada 2012 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej PINB) nakazał zobowiązanemu na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 w zw. z art. 61 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2014 r. poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.), usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości występujących w budynku mieszkalnym przy ul. D. [...] w W. poprzez: naprawę zniszczonej konstrukcji drewnianej budynku, naprawę drewnianych stropów, naprawę więźby dachowej wraz z pokryciem dachu, wymianę instalacji elektrycznej, zapewnienie podłączenia w pomieszczeniach kuchennych przewodów wentylacyjnych oraz wykonanie remontu kominów ponad dachem oraz zakazał użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] i nr [...] w w/w budynku mieszkalnym do czasu usunięcia nieprawidłowości oraz nakazał wykonanie tynku oraz podłóg w lokalu nr [...] nadto wymianę stolarki okiennej i drzwiowej oraz naprawę ścian osłonowych. Dnia 28 listopada 2014 r. skierowano do zobowiązanego upomnienie nr [...] (doręczone 5 grudnia 2014 r.), a 15 maja 2015 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...], stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Dnia 9 czerwca 2015 r. do organu wpłynęło pismo zobowiązanego, w którym zobowiązany wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego. PINB postanowieniem z [...] lipca 2015 r., na podstawie art. 59 § 1 oraz art. 17 § 1 i art. 20 § 1 pkt 4 w związku z art. 20 § 1 ust. 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz.1619 ze zm., dalej u.p.e.a.) odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Organ wskazał, że podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego stanowią wyłącznie obligatoryjne przesłanki określone enumeratywnie w art. 59 § 1 u.p.e.a. Zdaniem PINB, argumentacja przedstawiona przez zobowiązanego nie uprawdopodabnia, nie stanowi dowodu, ani nie wskazuje na występowanie okoliczności uzasadniających umorzenie postępowania egzekucyjnego, w oparciu o art. 59 § 1 u.p.e.a, dlatego wniosek skarżącego uznał za bezzasadny. Zobowiązany wniósł zażalenie na postanowienie z [...] lipca 2015 r., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz umorzenia postępowania egzekucyjnego. Ponownie wskazał, że obowiązek wykonania określonych robót nałożony decyzją z [...] listopada 2012 r. jest niewykonalny, a organ ma obowiązek badać w toku postępowania kwestię wykonalności obowiązku nałożonego decyzją leżącą u podstaw tytułu wykonawczego. Nie wystarcza przy tym poprzestanie na stwierdzeniu, że skoro została wydana decyzja o określonej treści, to z samego tego faktu wynika wykonalność tej decyzji. MWINB postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego, zaistnienie wyłącznie jednej z przesłanek zawartych w art. 59 § 1 u.p.e.a. może stanowić podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego. PINB nie stwierdził wystąpienia żadnej z nich, wobec czego MWINB uznał, że organ I instancji zasadnie odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu zobowiązanego organ odwoławczy wskazał, że pozostają one bez wpływu na ocenę postanowienia PINB. Zobowiązany wniósł skargę na postanowienie z [...] sierpnia 2015 r. zarzucając, że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa procesowego i materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowień PINB mimo: a) zaistnienia przesłanki niewykonalności obowiązków naprawy oraz zakazu użytkowania lokalu mieszkalnego [...] i [...] (art. 33 § 5 u.p.e.a.) z powodu zajmowania budynku przez osoby fizyczne w związku z koniecznością zapewnienia lokali zastępczych przez gminę dla zamieszkujących tam osób, b) naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a. przez błędne uznanie, że organ nie będąc uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, nie jest obowiązany do badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, - art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.: a) ponieważ organ II instancji nie ustosunkował się do zarzutów zażalenia, b) zaniechanie przez organ zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, pozwalającego na sformułowanie nakazów zmierzających do usunięcia nieprawidłowości w budynku mieszkalnym, przez co nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Skarżący wnosił o uchylenie postanowienia z [...] sierpnia 2015 r. oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia z [...] lipca 2015 r. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok WSA podkreślił, że istotą umorzenia postępowania egzekucyjnego jest przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu postępowania. Celem tej instytucji jest zakończenie postępowania egzekucyjnego, najczęściej z przyczyn natury formalnej, gdy w danej sytuacji wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza, że nie jest realizowany jego cel. Umorzenie wiąże się z trwałymi przeszkodami uniemożliwiającymi jego dalsze prowadzenie i może nastąpić w każdym jego stadium. Pojęcie "obowiązku" w rozumieniu powołanego przepisu art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a należy odnosić do tego obowiązku, który legł u podstaw wszczęcia postępowania egzekucyjnego - innymi słowy - obowiązku istniejącego, wymagalnego i jednocześnie którego niewykonanie przez zobowiązanego doprowadziło do uruchomienia postępowania zmierzającego do jego wyegzekwowania na drodze przymusu administracyjnego. Przesłanka nieistnienia obowiązku, wymieniona w tym przepisie obejmuje sytuację, gdy nieistnienie obowiązku spowodowane zostało okolicznościami zaistniałymi już po wystawieniu tytułu wykonawczego. W ocenie WSA prawidłowe jest stanowisko organu, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek skutkująca umorzeniem postępowania egzekucyjnego. Twierdzenia skarżącego zawarte w skardze, są w istocie kwestionowaniem nakazu zawartego w decyzji z [...] listopada 2012 r. Z kolei te okoliczności mogłyby być wzięte pod uwagę tylko w trybie weryfikacji nadzorczej powyższej decyzji nakładającej egzekwowany obowiązek. Organ egzekucyjny nie ma uprawnienia do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym wydanym na podstawie ostatecznej decyzji. Brak jest okoliczności, które świadczyłyby o niedopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie. W myśl przepisu art. 29 ust. 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym, ma jednak obowiązek badania dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji pod względem formalnym. W związku z powyższym prawidłowa była ocena organów, że brak jest przesłanek z art. 59 § 1u.p.e.a. do uznania, że postępowanie egzekucyjne należy umorzyć. W skardze kasacyjnej K. G. zaskarżył wyrok z 19 października 2016 r. w całości, zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), wobec oddalenia przez Sąd skargi mimo istnienia postaw do uchylenia postanowienia z [...] sierpnia 2015 r. oraz poprzedzającego je postanowienia z [...] lipca 2015 r. – wobec nierozpoznania przez Sąd podstawowego zarzutu skargi opartego na art. 59 ust. 5 u.p.e.a., tj. zarzutu niewykonalności obowiązków nałożonych decyzją z [...] listopada 2012 r., 2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 106 § 3 i 5 k.p.a. – wobec oddalenia przez Sąd skargi po rozpoznaniu sprawy bez uwzględnienia przez Sąd wniosku dowodowego o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z opinii biegłego rzeczoznawcy z zakresu budownictwa z [...] sierpnia 2015 r. oraz z 1989 r. – mimo że opinie powyższe, a zwłaszcza opinia rzeczoznawcy majątkowego z [...] sierpnia 2015 r. wydana już po doręczeniu skarżącemu tytułu wykonawczego dotyczyła okoliczności mającej istotne znaczenie dla sprawy, tj. kwestii niemożności wykonania remontu w zakresie wynikającym z treści decyzji z [...] listopada 2012 r., a zwłaszcza naprawy konstrukcji drewnianej budynku, naprawy drewnianych stropów, naprawy więźby dachowej wraz z poszyciem dachu oraz wymiany instalacji elektrycznej - wobec nie dostarczenia lokali zamiennych przez Gminę, zarówno w stosunku do najemców lokali nr [...] i [...], co do których w decyzji PINB wydano zakaz ich użytkowania, ale również w stosunku do pozostałych [...] lokali mieszkalnych, których użytkowanie jest również niemożliwe w okresie wykonywania prac remontowych określonych w decyzji z [...] listopada 2012 r. – stosownie do ocen wynikających z opinii rzeczoznawcy z [...] sierpnia 2015 r. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, uwzględnianych niezależnie od przytoczonych zarzutów kasacyjnych, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Podstawową kwestią, na którą skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę w obu sformułowanych podstawach, była zachodząca jego zdaniem niewykonalność nałożonego na niego w decyzji z [...] listopada 2012 r. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. D. [...] w W. Niewykonalność obowiązku jako podstawa umorzenia postępowania egzekucyjnego o której stanowi art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. rozumiana jest jako sytuacja, w której istnieją trwałe i niezależne od zobowiązanego przyczyny uniemożliwiające jego wykonanie. W pierwszym rzędzie chodzić może o przyczyny faktyczne, przy czym nie obejmują one przypadków trudności wynikających z niezadowolenia zobowiązanego lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, uwarunkowań ekonomicznych i finansowych. W drugim ujęciu, niewykonalność obowiązku może mieć prawną naturę, gdy decyzja zobowiązuje do zachowań sprzecznych z prawem. Trzeba mieć jednak równolegle na względzie, że taka przyczyna niewykonalności nie może być dodatkowym sposobem weryfikacji decyzji ostatecznych przez organ egzekucyjny (wyrok NSA z 29.10.2013 r., II OSK 1233/12, CBOSA). Niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. nie powodują względy natury ekonomicznej, chociażby były one bardzo poważne i tak jak w niniejszej sprawie łączyły się z koniecznością zapewnienia lokali mieszkalnych kilku rodzinom. Naczelny Sąd Administracyjny ma świadomość tego, że o ile egzekwowany obowiązek częściowego wyłączenia budynku z użytkowania obciąża właściciela, o tyle zobowiązanym do zapewnienia lokali zamiennych jest inny podmiot, a mianowicie gmina. Skarżącego nie obciąża obowiązek dostarczenia takich lokali, skoro nimi nie dysponuje. Wszelkie opóźnienia wykonania nakazu opróżnienia lokalu będą obciążały podmiot zobowiązany do dostarczenia lokali. Do momentu, gdy lokale takie nie zostaną dostarczone obowiązek nie jest więc możliwy do wykonania (wyrok NSA z dnia 12.10.2012 r., II OSK 1100/11, CBOSA). Niewykonalność ta ma jednak charakter czasowy i nie rzutuje na konieczność umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego, a co najwyżej wstrzymania czynności egzekucyjnych. Trafnie zauważył sąd I instancji, że twierdzenia skarżącego kasacyjnie zamieszczone w skardze, w istocie zmierzały do zakwestionowania treści decyzji z [...] listopada 2012 r. W przeważającym zakresie tożsama argumentacja została zaprezentowana w skardze kasacyjnej. Na etapie prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie jest dopuszczalnym rozstrzyganie, czy z uwagi na stan budynku mieszkalnego istnieje konieczność dostarczenia przez gminę lokali zamiennych dla wszystkich właścicieli budynku, czy też tylko dla tych, którzy zostali wskazani w ww. decyzji. Ewentualne pogorszenie stanu technicznego budynku powinno prowadzić do powtórnego przeprowadzenia czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego oraz wydania nowego rozstrzygnięcia. To przed tym organem zasadnym byłoby przedłożenie opinii rzeczoznawcy o zakresie koniecznych do przeprowadzenia robót. Sąd administracyjny oceniając zgodność z prawem postanowienia zapadłego na podstawie przepisów u.p.e.a. nie miał ani potrzeby, ani prawnej możliwości ku temu, ażeby takie dowody samodzielnie przeprowadzać. Uznając, że w sprawie nie zaistniała którakolwiek z podstaw umorzenia postępowania egzekucyjnego WSA udzielił odpowiedzi na podstawowe pytanie dotyczące legalności postanowienia z [...] sierpnia 2015 r. Skarżący kasacyjnie powinien mieć tego świadomość, że sąd administracyjny orzekając w oparciu o nadesłane od organu akta sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), jedynie uzupełniająco przeprowadza postępowanie dowodowe, gdy jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego przejawu działania albo zaniechania administracji publicznej. W niniejszej sprawie tego rodzaju potrzeba nie zaistniała. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.