II OSK 1668/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 854/15 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu czynności związanych z bieżącym nadzorem sanitarnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od K. S. na rzecz [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 854/15, uwzględniając skargę K. S., uchylił decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu czynności związanych z bieżącym nadzorem sanitarnym. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 15 grudnia 2014 r. stwierdzono, że w Niepublicznym Zespole Opieki Zdrowotnej Lekarz Domowy K. S. w [...] nie przestrzegano wymagań higienicznych i zdrowotnych. W związku z wynikiem kontroli, decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nakazał usunięcie nieprawidłowości. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. S., [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] ustalił opłatę w wysokości 84 zł z tytułu czynności związanych ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w[...] , po rozpatrzeniu odwołania K. S., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że opłata przewidziana w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.) – dalej: "ustawa o PIS" pobierana jest nie tylko za badania, ale także za wykonywane przez stacje sanitarno-epidemiologiczne inne czynności, do których zalicza się kontrolę sanitarną. Zgodnie zaś z § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. Nr 36, poz. 203) – dalej: "rozporządzenie", wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania. Opłata ustalona w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego obejmuje koszty bezpośrednie w kwocie 56,35 zł, na którą składa się średnie wynagrodzenie pracowników wykonujących badania lub inne czynności, wraz z pochodnymi od wynagrodzeń, obliczone jako iloczyn stawki godzinowej (21 zł) i czasu pracy pracownika przeprowadzającego kontrolę (według protokołu 2 godziny 10 minut) oraz koszty podróży służbowych - 11,20 zł. Natomiast koszty pośrednie w kwocie 27,40 zł obejmują: - średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz pochodnymi od wynagrodzeń - 25,40 zł; - koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych - 0,57 zł; - koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu - 0,67 zł; - koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu - 0,53 zł; - koszty transportu - 0,23 zł. Organ podniósł, że koszty pośrednie to kwota stała, uśredniona i niezależna bezpośrednio od ilości godzin pracy przynależnych do czynności związanych z daną kontrolą. Na koszty pośrednie w kwocie 27,40 zł składa się przede wszystkim kwota 25,40 zł tytułem średniego wynagrodzenia pracowników administracji i obsługi wraz pochodnymi od wynagrodzeń. Pozostałe koszty, w kwotach poniżej 1 zł w zakresie kosztów przewidzianych w punktach 2-5 § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r., są symboliczne. Stanowią one koszty związane z działalnością powiatowej stacji sanitarno-epidemiologicznej. Koszty pośrednie, określone przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego na kwotę 27,40 zł, zostały ustalone zarządzeniem Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] z dnia 6 listopada 2014 r. w oparciu o dane ekonomiczne odnośnie funkcjonowania powiatowej stacji sanitarno-epidemiologicznej. K. S. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucają naruszenie art. 8, art. 11 K.p.a., a także art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o PIS w związku z § 3 i 4 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W wyroku uwzględniającym skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podobnie jak w decyzji organu pierwszej instancji, wskazane zostały składniki opłaty, w tym w zakresie kosztów bezpośrednich, jak i pośrednich. Jednakże, mimo zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy nie wyjaśnił podstaw i sposobu obliczenia konkretnej wysokości w odniesieniu do każdego z poszczególnych elementów opłaty, co uniemożliwia weryfikację kwoty opłaty i ocenę prawidłowości jej ustalenia jako całości. Nie jest wystarczające odwołanie się w decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego do zarządzenia Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] z dnia 6 listopada 2014 r., mającego stanowić podstawę ustalenia kosztów pośrednich na kwotę 27,40 zł. W aktach sprawy brak bowiem wymienionego zarządzenia, co nie pozwala na zapoznanie się z jego treścią przez stronę, a także na merytoryczną kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia organu przez Sąd. Sąd uznał za nietrafny podniesiony przez organ argument o symbolicznej wysokości kosztów pośrednich, poza średnim wynagrodzeniem pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia. Wysokość opłaty obciążającej osobę lub jednostkę organizacyjną obowiązaną do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, a więc także wysokość poszczególnych składników opłaty, niezależnie od ich wielkości, musi bowiem znajdować podstawę w obowiązujących przepisach prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono również podstaw obliczenia kosztów podróży służbowych na kwotę 11,20 zł. Organ odwoławczy nie podał także, jakimi danymi kierował się przyjmując w ramach własnych ustaleń wysokość przyjętej przez organ pierwszej instancji stawki za godzinę pracy pracownika wykonującego kontrolę w dniu 15 grudnia 2014 r. (w kwocie 21 zł). Organ odwoławczy nie wyjaśnił również podstawy prawnej decyzji w zakresie utrzymanego w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji zobowiązującego skarżącego do uiszczenia ustalonej kwoty opłaty w terminie 14 dni od doręczenia decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w[...]. Sąd podkreślił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., a także art. 8 i art. 11 K.p.a. Sąd wskazał, że ponownie rozstrzygając w sprawie organ obowiązany jest poczynić stosowne, szczegółowe ustalenia w zakresie wynikających z przepisów prawa przesłanek ustalenia opłaty, a także szczegółowo rozważyć zarzuty podniesione przez skarżącego, a następnie zawrzeć wszystkie wymienione elementy w uzasadnieniu decyzji, które winno odpowiadać normie art. 107 § 3 K.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę wydaną decyzją. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w[...] , zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów (w tym kosztów zastępstwa adwokackiego) według norm przepisanych. Skarżący organ, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) – dalaj: "P.p.s.a.", zarzucił naruszenie: 1. Przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: - art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organ (skarżący) nie ustosunkował się do twierdzeń strony, które strona uważała za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, czym naruszył zasadny pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, jak również uznania przez Sąd, iż przedmiotowa decyzja nie została uzasadniona w sposób obejmujący pełną ocenę zebranego materiału dowodowego oraz brak wyczerpujących wyjaśnień przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia, w tym ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania; - art. 261 K.p.a. poprzez niesłuszne postawienie organowi zarzutu w zakresie niewyjaśnienia przez organ podstawy prawnej w zakresie utrzymanego w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji zobowiązującego stronę do uiszczenia ustalonej kwoty opłaty, w terminie 14 dni od doręczenia decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w[...]. 2. Przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 1 i 4 ustawy o PIS, w związku z § 3, § 4 oraz § 6 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie i uznanie przez Sąd I instancji, iż organ (skarżący) nie wyjaśnił podstaw i sposobu obliczenia konkretnej wysokości w odniesieniu do każdego z poszczególnych elementów opłaty co uniemożliwiło weryfikację kwoty opłaty i ocenę prawidłowości jej ustalania jako całości, jak również naruszenie w postaci braku Zarządzenia Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w[...] , z dnia 6 listopada 2014 r. w aktach sprawy, co zdaniem Sądu nie pozwoliło odnieść się do jego treści, a także nie pozwoliło na dokonanie merytorycznej kontroli przez Sąd zaskarżonego rozstrzygnięcia przez stronę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. S. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący w pełni podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest zagadnienie podstaw normatywnych i sposobu obliczenia wysokości kwoty, w odniesieniu do każdego z poszczególnych elementów opłaty, wymierzonej w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego, za naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o PIS Państwowa Inspekcja Sanitarna pobiera opłaty za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonane w ramach: 1. nadzoru zapobiegawczego 2. nadzoru bieżącego, w przypadku stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Stosownie do ust. 2 tego przepisu za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego nie pobiera się opłat, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań. W przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka wynikająca z normy art. 36 ust. 1 ustawy o PIS, albowiem stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych. W tym zakresie organ, przed tym, jak ustalił opłatę za dokonane czynności kontrolne, wydał w dniu [...] stycznia 2015 r. stosowną decyzję. Był zresztą do tego zobowiązany, gdyż norma art. 36 ust. 2 ustawy o PIS wyklucza pobieranie opłat, tylko jeżeli w wyniku podjętych czynności nie stwierdzono naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Z materiału aktowego wynika bowiem, że w prowadzonym przez K. S. niepublicznym zespole opieki zdrowotnej, podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 15 grudnia 2014 r., stwierdzono liczne nieprawidłowości w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. W myśl normy kompetencji prawodawczej zawartej w ust. 4 art. 36 ustawy o PIS minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne i inne czynności, o których mowa w ust. 1-3, z uwzględnieniem kosztów ich wykonania. W wykonaniu tego upoważnienia ustawowego Ministra Zdrowia wydał rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ prowadząc postępowanie kontrolne może dokonywać dowolnych czynności kontrolnych, pod warunkiem, że służyć one będą realizacji celu tego postępowania i będą mieścić się w zakresie upoważnienia oraz postanowienia o wszczęciu postępowania. Ustawodawca, określając w art. 36 ust. 1 ustawy o PIS czynności, za jakie pobierane są opłaty, posłużył się pojęciem: "inne czynności". Nie jest możliwe sprecyzowanie na gruncie ustawy wszystkich czynności, wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego. Przyjąć należy, że można pobierać opłaty za "inne czynności", które nie są badaniami laboratoryjnymi. Opłaty pobierane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za "inne czynności", wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego mogą obejmować również koszty postępowania administracyjnego, rozumiane, jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia, czy też decyzji administracyjnej. Powyższe przekłada się na przepisy w sprawie sposobu ustalania opłat za badania laboratoryjne i inne czynności poprzez określenie w § 3 i § 4 rozporządzenia bezpośrednich i pośrednich kosztów poniesionych w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności. Trzeba przy tym zaznaczyć, że delegacja ustawowa nie nakazywała Ministrowi Zdrowia określenia wysokości tych opłat, a jedynie określenie sposobu, w jaki mają zostać wyliczone. Rozporządzenie wskazuje na sposób ustalania wysokości opłat za czynności wykonane w ramach nadzoru sanitarnego, przekazując jednocześnie poszczególnym jednostkom inspekcji samodzielne ustalenie czasu pracy potrzebnej do dokonania tej czynności i określenie w związku z tym stawki roboczogodziny (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt II OSK 924/12, dostępny [w:] CBOSA). Zgodnie z § 2 rozporządzenia wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania. Organ wyliczając wysokość opłaty powinien wskazać, co konkretnie składa się na koszty bezpośrednie i pośrednie. W przedmiotowej sprawie warunek ten został spełniony, bowiem elementy składowe kosztów zostały dokładanie wymienione w decyzji organu I instancji, a następnie podtrzymane, a nawet uszczegółowione w decyzji organu odwoławczego. Wydając decyzję ustalającą opłatę organ dokonał sprecyzowania poszczególnych kwot podporządkowując je konkretnym czynnościom. Koszty przez niego podane, są kosztami uśrednionymi. Nie można więc zaaprobować stanowiska Sądu pierwszej instancji, że należało wskazać sposób wyliczenia konkretnej kwoty w odniesieniu do każdego z poszczególnych elementów składowych opłat, albowiem w innym przypadku brak jest możliwości weryfikacji kwoty opłaty i oceny prawidłowości jej ustalenia w całości. Zauważyć trzeba, że w żadnym przepisie prawodawca nie wskazał konieczności wyjaśniania podstaw i sposobu wyliczenia wysokości kosztów w odniesieniu do każdego z poszczególnych elementów opłaty, tylko na obowiązek ich poniesienia przez stronę zobowiązaną, w przypadku czynności wykonywanych w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego i w sytuacji stwierdzenia naruszenia tych wymagań, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W związku z powyższym zastosowanie w przedmiotowej sprawie określonej stawki roboczogodziny, czy kosztów podróży służbowych należy uznać za prawidłowe i niewymagające wskazywania podstaw i sposobu ich obliczania. Tak samo jak i kosztów pośrednich, które stanowią kwotę stałą, uśrednioną, niezależną bezpośrednio od ilości godzin pracy pracownika przynależnej do czynności, związanych z daną kontrolą, ustalaną w oparciu o dane ekonomiczne odnośnie funkcjonowania powiatowej stacji sanitarno - epidemiologicznej. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że brak w aktach sprawy zarządzenia Dyrektora PPIS w [...] uniemożliwia merytoryczną kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zarządzanie wydawane przez Dyrektora Stacji, jako akt prawa obowiązujący wewnętrznie nie może bowiem stanowić podstawy prawnej decyzji. Wewnętrzne akty normatywne w rozumieniu art. 93 Konstytucji obowiązują bowiem tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty i nie mogą stanowić podstawy decyzji organów państwowych wobec obywateli i osób prawnych oraz innych podmiotów. Nie można także podzielić oceny Sądu pierwszej instancji w kwestii niewyjaśnienia podstawy prawnej decyzji w zakresie utrzymanego w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji zobowiązującego skarżącego do uiszczenia ustalonej kwoty opłaty w terminie 14 dni od doręczenia decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w[...]. Termin dokonania zapłaty na rzecz organu został bowiem określony w art. 261 § 1 K.p.a. Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Jednakże zgodnie z art. 262 § 1 K.p.a., stronę obciążają te koszty, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Przyjmuje się, że wykładnia art. 262 § 1 K.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej. Przepis ten wskazuje termin, w ciągu którego strona ma dokonać zapłaty. Termin ten nie może być krótszy niż siedem dni i dłuższy niż czternaście dni. W przedmiotowej sprawie organ wskazał stronie dłuższy termin, czyli czternaście dni. Natomiast z żadnego przepisu prawa nie wynika, aby ustawodawca nakazywał organowi, bądź go zobowiązywał, do udzielania w rozstrzygnięciu pouczania, czy dawania wyjaśnień stronie co do terminu, w którym ma ona dokonać zapłaty należności. Wobec powyższego należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że decyzje wydane w sprawie spełniały wymogi wynikające z treści przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 i 3, art. 11 czy art. 8 K.p.a. Uzasadnienie obejmowało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł. Organ dokonał ustaleń faktycznych, szczegółowo omówionych w decyzji. Uzasadnienie zawierało wyjaśnienie podstawy prawnej. Organ uzasadnił, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe i jakie wywiódł z nich skutki prawne. Zaznaczyć należy, że przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a. Zasada ta sprowadza się do wyjaśnienia adresatowi decyzji, że podjęte rozstrzygnięcie wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparte o przepisy obowiązującego prawa i klarowną argumentację, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Uzasadnienie decyzji obok waloru informacyjnego powinno bowiem zawierać elementy wyjaśniające i przekonujące. W świetle poczynionych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i dlatego, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. ----------------------- 7