II SA/Po 372/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekretarz sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego; I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta K. z dnia [...] grudnia 2014r. (bez numeru), II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r. A. K. wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego i zmianę decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., wydanej przez Burmistrza Gminy i Miasta K., w zakresie ustalenia prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem (bliźnięta) w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, na dzieci: M. D. i J. D. w kwocie 400,-zł miesięcznie na okres od 01 marca 2012r. do 31 października 2012 r. i przyznania tego świadczenia w kwocie po 400,-zł na każde dziecko. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014r. (sygn. akt I OPS 15/13), w której stwierdzono, że powyższy dodatek przysługuje na każde dziecko urodzone podczas jednego porodu Wnioskująca wskazała, że zaskarżona decyzja rażąco naruszyła art. 8 pkt 2 i art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.). Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Burmistrz Gminy i Miasta K. na podstawie art. 145 §1 pkt 5 i 8, art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Jako przyczynę odmowy organ wskazał brak przesłanek określonych w art. 145 §1 K.p.a. W ocenie organu, który odwołał się do orzeczeń sądów administracyjnych, nowa wykładania przepisów prawa nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania. Organ rozważył także przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. i przyjął, że w przedmiotowej sprawie brak również podstaw do stwierdzenia nieważności. A. K. w zażaleniu na powyższe postanowienie podniosła, iż organ I instancji rozstrzygając sprawę wadliwie odmówił wznowienia postępowania z powołaniem na przepisy K.p.a. dotyczące instytucji wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie skarżącej jej wniosek powinien zostać rozpatrzony w oparciu o przepis art. 155 K.p.a. uwzględniając również art. 7 K.p.a. i 8 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] lutego 2015 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 145 § 1, art. 148 oraz art. 149 K.p.a. utrzymało zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. Kolegium w motywach rozstrzygnięcia wskazało, że badane w niniejszym postępowaniu zażaleniowym postępowanie pierwszoinstancyjne, toczyło się w trybie nadzwyczajnym, którego przedmiotem było rozstrzygnięcie sprawy z wniosku strony, domagającej się weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania. Zatem nie ulega wątpliwości, że organy muszą w tym postępowaniu działać w oparciu o przepisy rozdz. 12 K.p.a., tj. art. 145 - art. 152. Organ nie miał podstaw do zmiany kwalifikacji prawnej wniosku strony. Weryfikacja powyższej decyzji w trybie art. 155 K.p.a., którą sugeruje strona w zażaleniu, wymaga złożenia odrębnego wniosku do organu I instancji i zbadania sprawy w tym trybie. Następnie Kolegium zważyło, że zgodnie z art. 145 § 1 K.p.a., przyczyną wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną mogą być okoliczności wymienione w pkt. 1-8. Przyczyną może też być orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego wydana została decyzja (art. 145a K.p.a.). Podkreślono, że wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji, ustanowionej w art. 16 K.p.a. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 §3 K.p.a.) i tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz, gdy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu. Kolegium stwierdziło, że skarżąca miała interes prawny do występowania z wnioskiem, bowiem była stroną wcześniej toczącego się postępowania. Brak więc było przeszkód o charakterze podmiotowym do wznowienia postępowania. Należało dalej zbadać istnienie podstaw wznowieniowych, wynikających z art. 145 §1 K.p.a. W ocenie Kolegium strona we wniosku z dnia 20 listopada 2014 r. nie wskazała żadnej podstaw wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 §1 pkt 1-8 K.p.a., nie wykazała też podstaw z art. 145a K.p.a., a zatem merytoryczne rozpoznanie sprawy było niedopuszczalne. Co więcej, organ I instancji wziął pod rozwagę ewentualne wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 i 8 K.p.a., jednak nie dopatrzył się ich istnienia w niniejszej sprawie. Ocenę tej kwestii, szczegółowo uzasadnioną przez organ orzekający, Kolegium w pełni podzieliło. Jednocześnie Kolegium argumentowało, że wskazane przez stronę naruszenie prawa może być ewentualnie podstawą weryfikacji zaskarżonej decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności, jednak tylko wówczas, gdy naruszenie prawa będzie miało charakter rażący, co oznacza oczywistą sprzeczność z treścią zastosowanego przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy przyjął, że błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną nie mieści się w przesłankach nieważności decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła A. K. wnosząc o jego uchylenie lub zmianę. Skarżąca zarzuciła naruszenia art. 145 §1 pkt 8 K.p.a. poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie występuje przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012 r. oraz naruszenia art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej, gdyż wszelkie wątpliwości prawne interpretowane są na niekorzyść strony skarżącej. W odpowiedzi na skargą Kolegium wniosło o jej oddalenie powołując się argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że weryfikacja decyzji w trybie art. 155 K.p.a. wymaga złożenia odrębnego wniosku do organu I instancji i zbadania sprawy w tym trybie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu w okresie korzystania z urlopu wychowawczego zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Gminy i Miasta K. z dnia [...] marca 2012 r. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego orzeczenia stanowi przepis art. 145 § 1 K.p.a., zgodnie z którym przyczyną wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną mogą być okoliczności wymienione w art. 145 § 1 pkt. 1 – 8 oraz w art. 145a i art. 145b K.p.a. Wznowienie postępowania ma charakter wyjątku, godzi bowiem w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wynikającą z art. 16 § 1 K.p.a. Wobec tego wykładnia przesłanek wznowienia winna mieć charakter zwężający. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony (art. 147 K.p.a.). W myśl art. 149 K.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 1 i § 2 K.p.a.). W toku prowadzonego postępowania organy administracji dokonały analizy podstaw wznowienia postępowania określonych w powołanych powyżej przepisach i słusznie przyjęły, że żadna z nich w niniejszej sprawie nie zachodzi. W niniejszej sprawie skarżąca wskazywała bowiem na fakt podjęcia przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały z 26 czerwca 2014 r. w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego, w myśl której dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci (sygn. akt I OPS 15/15, Baza NSA). Wskazana przez skarżącą przesłanka wznowienia nie stanowi ujawnienia nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, ale już istniejących w dniu wydania kwestionowanej decyzji i nie znanych organowi orzekającemu w sprawie. Nie zaistniała zatem podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Prawidłowo organy oceniły brak przesłanki wznowienia opisanej w pkt 8 art. 145 §1 k.p.a. dotyczącej zmiany wcześniej wydanej decyzji lub orzeczenia sądu. Podstawa ta zachodzi wtedy, gdy decyzja administracyjna została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Regulacja ta nawiązuje zatem do sytuacji, w której mamy do czynienia z ciągiem działań prawnych, gdzie jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę do wydania drugiej (innej) decyzji. Należy przy tym zaznaczyć, że wydanie tej drugiej decyzji nie jest możliwe bez uprzedniego wydania decyzji pierwszej. Ponadto wcześniejsza decyzja może np. określać warunki wydania tej drugiej, z tego też względu może stanowić dla niej swoistą podstawę prawną. Mając powyższe na uwadze, przyjąć należy, że powyższa podstawa wznowienia, z uwagi na wydanie powołanej przez skarżącą uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, także nie zaistniała. Nadto, z samego brzmienia pozostałych podstaw wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1-4 i 6-7 K.p.a. wynika niespornie, że brak podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego. Z drugiej jednak strony organy pominęły, że po zakończeniu postępowania wznowieniowego, które nie dało rezultatu uchylenia zaskarżonej decyzji, można domagać się uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 154 K.p.a., art. 155 K.p.a. czy art. 161 K.p.a. W orzecznictwie jednolite jest stanowisko, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 K.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 K.p.a.), co też organy oceniły i rozpatrzyły, dając wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Z treści wniosku skarżącej o wznowienie postępowania administracyjnego i zmianę decyzji z [...] listopada 2014 r. i jeszcze bardziej precyzyjnie z treści zażalenia z [...] grudnia 2014 r. wynika tymczasem, że skarżąca wystąpiła również z wnioskiem o zmianę kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 2012 r. w trybie art. 155 K.p.a. Nie jest zatem tak jak wskazują organy, że po zakończeniu postępowania wznowieniowego skarżąca dopiero ma wystąpić z kolejnym wnioskiem o zmianę decyzji na podstawie art. 155 K.p.a., gdyż taki wniosek skarżąca wyraźnie już złożyła. Organy winny, więc w tym trybie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć w oparciu o wszelkie zasady prawidłowego postępowania administracyjnego. Na marginesie Sąd wskazuje, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że na podstawie art. 155 K.p.a. można dokonać zmiany decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami lub decyzji prawidłowych. Ponadto, jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 339/10, Baza NSA, przepis ten otwiera - możliwość weryfikacji decyzji podjętych w wyniku wadliwej wykładni prawa materialnego lub decyzji wydanych w ramach norm prawa materialnego - norm uznaniowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r., I OSK 339/10, LEX nr 745219 i z dnia 26 listopada 2010 r., I OSK 164/10, LEX nr 745112). Stanowisko to należy w pełni zaakceptować. Konieczność zindywidualizowania w konkretnej sprawie wymagań interesu społecznego i słusznego interesu stron w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy ponownie analizowanej w trybie art. 155 K.p.a. (wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2000 r., sygn. akt V SA 1346/99). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 1987 r., sygn. akt III SA 1048/86, ONSA 1987, Nr 2, poz. 50 "ograniczenie się przez organ przy rozpoznawaniu sprawy w trybie art. 155 K.p.a. wyłącznie do skontrolowania legalności decyzji objętej wnioskiem strony i zaniechanie rozpoznania sprawy w świetle przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji określonych w tym artykule stanowi naruszenie prawa". W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta K. z [...] grudnia 2014 r. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny zasadności wniosku o zmianę decyzji z [...] listopada 2012r. w trybie art. 155 K.p.a., ze szczególnym uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.