II GW 14/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Protokolant asystent sędziego Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Zarządem Województwa [...] w zakresie rozpoznania wniosku B. S. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. Z. w R. postanawia wskazać Zarząd Województwa [...] jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego zaistniałego między Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: wnioskodawca, GDDKiA) a Zarządem Województwa [...] w imieniu którego działa Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł., w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. kabla elektroenergetycznego niskiego napięcia w pasie drogowym drogi publicznej - ul. Z. w R. (dz. nr ewid. [...] obręb 2 R. i 267/1 obręb 3 R.). W uzasadnieniu wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2015 r. B. S., działając z upoważnienia inwestora: P. S.A. w L. Oddział Ł.-Teren Rejon Energetyczny Ż. wystąpił do Zarządu Dróg Wojewódzkich, o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w R. kabla elektroenergetycznego niskiego napięcia. Zawiadomieniem z dnia 21 stycznia 2015 r. Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. uznając się za organ niewłaściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy, przekazał ww. wniosek do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. argumentując, że działki drogowe zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów i budynków zostały przekazane w trwały zarząd GDDKiA a tym samym stanowią pas drogowy drogi ekspresowej S8, w obszarze skrzyżowania typu wiadukt w ciągu drogi wojewódzkiej Nr [...] w ramach rozbudowy drogi krajowej Nr 8 do parametrów drogi ekspresowej odcinek P.- R., na mocy uzyskanej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej - w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 z późn. zm., dalej: specustawa). Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wyjaśnił, że bezspornym w sprawie był fakt, że przedmiotowe działki stanowią własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie GDDKiA, jednakże nie przesądza to, że działki te stanowią automatycznie pas drogowy drogi ekspresowej S8. W ocenie GDDKiA sam fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogę nie przesądza o posiadaniu statusu zarządcy tej drogi. O pełnieniu funkcji zarządcy drogi decyduje bowiem kategoria drogi a nie tytuł prawny do gruntu, a zgodnie z treścią art. 19 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych zarządcą dróg wojewódzkich jest zarząd województwa. Podkreślił, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby właściwy zarządca drogi wydał zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym drogi publicznej ul. Z. w R., urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a właściciel gruntu wydał inwestorowi dokument potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wnioskodawca wskazał, że inwestycja drogowa polegająca na rozbudowie drogi krajowej nr 8 nie była realizowana na mocy decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej - wbrew twierdzeniu ZDW w Ł., bowiem taka decyzja w ogóle nie została wydana. Wyjaśniono, że decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego przedsięwzięcia była uzyskiwana na mocy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 10 września 2008 r., a zatem niezrozumiała dla GDDKia była celowość wywodów ZDW w Ł. dotycząca art. 11 f ust. 1 pkt 5 i 6, który obowiązuje dopiero od dnia 10 września 2008 r. Wskazano, że decyzją nr [...] Wojewoda Ł. ustalił warunki lokalizacji dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr 8 do parametrów drogi ekspresowej a następnie zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę i rozbiórkę inwestycji polegającej na rozbudowie drogi nr 8 do parametrów drogi ekspresowej. Zgodnie z ww. decyzjami działki o nr ewid. 267/1 i 291/5 zostały pozyskane w celu zapewnienia połączenia poprzecznego ciągu komunikacyjnego (tj. drogi wojewódzkiej Nr [...]), przeciętego drogą ekspresową S8. Fragment projektu budowlanego dla przedmiotowej inwestycji drogowej oraz dokumentacja fotograficzna potwierdzają, że na dz. o nr ewid. 267/1 i 291/5 wykonano roboty mające na celu odtworzenie stanu istniejącego (zachowanie ciągłości drogi wojewódzkiej). Reasumując organ wskazał, że w sprawie bezspornym było, że mamy do czynienia ze skrzyżowaniem wielopoziomowym (przejazdem drogowym) drogi ekspresowej S8 z drogą wojewódzką nr [...], które utrzymuje i chroni, w trybie art. 25 ust. 3 ustawy o drogach publicznych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Podkreślono jednak, że obszaru skrzyżowania nie wyznaczają granice działek, ale pewne elementy zagospodarowania terenu, które ze względu na swoje funkcjonalne przeznaczenie, określają granice tego skrzyżowania (granice nasypów przyczółków wiaduktu, leżącego w ciągu drogi ekspresowej). Przedmiotowy wiadukt jest w całości usytuowany poza działkami o nr ewid. 291/5 i 267/1, a zatem działki te w istocie nie służą celom związanym z ochroną i utrzymaniem tego skrzyżowania. Co więcej, uznanie, że linie rozgraniczające zrealizowanej inwestycji (czyli tym samym granice wskazanych działek) stanowią jednocześnie granice pasa drogowego drogi ekspresowej S8, doprowadziłoby do sytuacji, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarządzałby skrzyżowaniem, a więc skrzyżowaniem drogi wojewódzkiej z drogą powiatową (w granicach którego zrealizowane zostały roboty dotyczące poprawy geometrii wlotu, w ramach przyjętych rozwiązań projektowych drogi ekspresowej S8). Ponadto stwierdzono, że obszar skrzyżowania nie jest tożsamy z pojęciem obszaru oddziaływania skrzyżowania, które jest określeniem znacznie szerszym, związanym z bezpieczeństwem ruchu drogowego. W omawianej sprawie istotne znaczenie miał obszar skrzyżowania poza 4/5 granicami, którego ma być zlokalizowany planowany kabel energetyczny nn, co wyłącza właściwość działania GDDKiA. Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł. w odpowiedzi na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał swoje stanowisko, że wniosek B. S. w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację kabla elektroenergetycznego niskiego napięcia na działce oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ewid. 291/5, obręb 2 R. oraz na działce o nr ewid. 267/1, obręb 3 R., winien być rozpatrzony przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Podkreślił, że w drodze decyzji nr [...] ustalającej warunki lokalizacji wydanej przez Wojewodę [...], a następnie na mocy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wskazanej inwestycji, odebrano posiadanie nieruchomości stanowiących pas drogowy drogi wojewódzkiej Nr [...] dotychczasowemu ich właścicielowi. Odebranie dotychczasowemu jej właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu oraz innym osobom posiadającym nieruchomość, odpowiada uprawnienie organu lub podmiotu wykonującego funkcję zarządcy przyszłej drogi publicznej do niezwłocznego objęcia jej w faktyczne posiadanie, wobec czego dotychczasowy posiadacz nie ma już przedmiotu swoich praw z uwagi na uprawnione posiadanie tej nieruchomości przez zarządcę przyszłej drogi publicznej. Zdaniem organu obszar skrzyżowania jest nierozerwalnie związany z obszarem oddziaływania skrzyżowania, który stanowi co najmniej początek zmian w przekroju poprzecznym drogi na odcinku poprzedzającym skrzyżowanie lub miejsce informacji o skrzyżowaniu. Reasumując Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł. podtrzymał stanowisko, zgodnie z którym szeroko rozumiane utrzymanie działek drogowych (pełnienie funkcji zarządcy) stanowiących przedmiotowe skrzyżowanie leży w gestii zarządcy ruchu wyższej kategorii, który ponadto posiada je w trwałym zarządzie, wobec czego rozpatrzenie niniejszej sprawy w trybie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460) leży w o ocenie Zarządu w kompetencji GDDKiA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jednocześnie - zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w tym przepisie. Przedmiotowy spór, jaki zaistniał pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Zarządem Województwa [...] był sporem kompetencyjnym i dotyczył wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. S. działającego w imieniu PGE Dystrybucja S.A. w L. Oddział Ł. – Teren Rejon Energetyczny Ż. o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w R. kabla elektroenergetycznego niskiego napięcia. Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 460), w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Z kolei, według art. 19 ust. 2 tej ustawy, zarządcami dróg (...) są dla dróg: krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; wojewódzkich - zarząd województwa; powiatowych - zarząd powiatu; gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Wynika z tych przepisów, że o tym kto jest zarządcą drogi decyduje jej kategoria. Przepisy kompetencyjno – proceduralne dotyczące zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii oraz pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii zawarte są w art. 10 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy. Organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. Procedura pozbawienia drogi jej dotychczasowej kategorii została oparta na regule tożsamości, ponieważ odpowiada trybowi właściwemu do zaliczenia drogi do określonej kategorii dróg publicznych. W rozpoznawanej sprawie w trybie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) Wojewoda Ł. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na budowę i rozbiórkę inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr 8 do parametrów drogi ekspresowej na odcinku P. – R. Inwestycja obejmowała między innymi, budowę obiektów inżynierskich, w tym obiektu zlokalizowanego: km 385+ 195,46 - wiadukt WS 68 w ciągu drogi ekspresowej S8 nad drogą wojewódzką nr [...] R.- N. nad P. Wcześniejszą decyzją z [...] marca 2008 r. Wojewoda Ł. ustalił warunki lokalizacji dla wskazanej inwestycji oraz zatwierdził projekty podziału nieruchomości. Zgodnie z tymi decyzjami, działki ewidencyjne 267/1 i 291/5 leżące w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], stanowiące własność Skarbu Państwa zostały oddane w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Podczas realizacji inwestycji na tych działkach wykonano roboty mające na celu zachowanie ciągłości drogi wojewódzkiej tj. położono nową nawierzchnię na jezdni, wybudowano chodniki, kanalizację deszczową, poprawiono geometrię wlotu ulicy A. (droga powiatowa) krzyżującą się z ulicą Z. (droga wojewódzka). Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym wskazane prace wykonano na skrzyżowaniu wielopoziomowym (przejeździe drogowym) drogi ekspresowej S8 z drogą wojewódzką nr [...]. Zgodnie z art. 32 ust. 1, 2, i 6 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ustawy, do oddawania do użytkowania drogi stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W przypadku decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej dla drogi posiadającej co najmniej dwie jezdnie, przy czym każdą z nich przeznaczoną dla jednego kierunku ruchu, właściwy organ nadzoru budowlanego, na wniosek inwestora, wydaje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie w odniesieniu do jezdni lub odcinka drogi, na których zakończono budowę. Przepisy ust. 2-5 stosuje się odpowiednio do drogowych obiektów inżynierskich, objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Według art. 4 pkt 12) ustawy drogach publicznych, drogowy obiekt inżynierski, to obiekt mostowy, tunel, przepust i konstrukcja oporowa. Z chwilą oddania do użytkowania drogi ekspresowej S8 w trybie przepisów Prawa budowlanego nie zmieniła się kategoria drogi wojewódzkiej pomimo tego, że zakresem zakończonej inwestycji objęto również wykonane prace mające na celu zachowanie ciągłości drogi wojewódzkiej nr [...]. Zgodnie z uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa Ł. z dnia [...] lipca 2007 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg wojewódzkich na obszarze województwa [...] droga wojewódzka nr [...] na odcinku przy ulicy Z. w R. nadal posiadała kategorię drogi wojewódzkiej, której zarządcą był Zarząd Województwa [...]. Po zakończeniu inwestycji na drodze krajowej działki ewidencyjne 267/1 i 291/5 leżące w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], stanowiące własność Skarbu Państwa pozostające w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pozostały w pasie drogowym drogi wojewódzkiej. Mając na uwadze powyższe, należało wskazać Zarząd Województwa [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku B. S., działającego w imieniu PGE Dystrybucja S.A. w L. Oddział Ł. – Teren Rejon Energetyczny Ż. o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w R. kabla elektroenergetycznego niskiego napięcia. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.