II GSK 3486/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2634/14 w sprawie ze skargi [A.] w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [A.] w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2634/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [A] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezes UKE, działając na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.; dalej: p.t.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), ograniczył [B] S.A. oraz [A] będącej podmiotem na prawach strony w postępowaniu wszczętym przez Prezesa UKE w dniu [...] maja 2014 r., po przeprowadzeniu analizy 76 obszarów gminnych rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego w sprawie: - określenia rynku właściwego, zgodnie z prawem konkurencji, uwzględniając uwarunkowania krajowe oraz w największym możliwie stopniu zalecenie Komisji Europejskiej i wytyczne, o których mowa w art. 19 ust. 3, w zakresie wyrobów i usług telekomunikacyjnych; - ustalenia, czy na rynku właściwym występuje przedsiębiorca telekomunikacyjny o znaczącej pozycji rynkowej lub przedsiębiorcy telekomunikacyjni zajmujący kolektywną pozycję znaczącą; - wyznaczenia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych zajmujących kolektywną pozycję znaczącą, w przypadku stwierdzenia, że na rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja oraz nałożenia na tego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych zajmujących kolektywną pozycję znaczącą obowiązków regulacyjnych; - utrzymania, zmiany albo uchylenia obowiązków regulacyjnych nałożonych na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych zajmujących kolektywną pozycję znaczącą przed przeprowadzeniem analizy rynku, prawo wglądu do następujących materiałów tego postępowania: 1. projektu decyzji Prezesa UKE dotyczącego rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego w wersji niejawnej; 2. danych użytych do analizy rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego ([...] w zakresie, w jakim zawierają one tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1503 ze zm., zwanej dalej "u.z.n.k."). II. ograniczył [A] prawo wglądu do następujących materiałów wskazanego powyżej postępowania : 1.danych stanowiących załącznik ( płyta DVD) do pisma [B] z dnia [...] marca 2014r. znak [...] w zakresie, w jakim zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu u.z.n.k. W uzasadnieniu organ stwierdził, że dane zawarte w projekcie oraz użyte do przeprowadzenia analizy rynku właściwego oraz dane stanowiące załącznik ( płyta DVD) do pisma [B] z [...] marca 2014r. znak [...] zostały zastrzeżone przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych, zgodnie z art. 9 p.t. jako stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Dane te stanowią istotne informacje o infrastrukturze telekomunikacyjnej oraz udziałach przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących usługi na rynku właściwym, które posiadają wartość gospodarczą, a ich ujawnienie stanowiłoby zagrożenie dla interesów przedsiębiorców, których dane zostałyby ujawnione. W ocenie organu, informacje o infrastrukturze telekomunikacyjnej (m.in. zasięg sieci poszczególnych operatorów, dane pozwalające ustalić klientów poszczególnych przełącznic głównych [B] ) oraz udziałach przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących usługi na rynku właściwym wskazują na skalę działalności przedsiębiorcy , jego możliwości konkurowania czy też reakcji na działania konkurentów. Znajomość tych danych przez konkurentów mogłaby prowadzić do pogorszenia pozycji rynkowej przedsiębiorców telekomunikacyjnych, a z drugiej strony ułatwić konkurentom działania mające na celu zwiększenie swojej bazy klientów. [A] wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi m.in. brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy w kontekście oceny, czy zachodzi konieczność ograniczenia wglądu do akt sprawy, a także niezasadne ograniczenie jej prawa wglądu do materiału dowodowego w postaci danych użytych na potrzeby przeprowadzonej analizy Rynku 5 oraz dokumentów zastrzeżonych przez [B] klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa", podczas gdy dane te oraz dokumenty zastrzeżone przez [B] nie zawierają, w ocenie skarżącej, tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., a w konsekwencji pozbawienie skarżącej możliwości udziału w postępowaniu. Skarżąca podniosła, że organ nie wyjaśnił, co jest przedmiotem zastrzeżonych informacji, gdyż nie wiadomo kto jest autorem informacji, co jest źródłem tych informacji i jakiego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego dotyczą. Zbliżoną argumentację skarżąca przedstawiła w odniesieniu do zastrzeżenia przez Prezesa UKE dostępu do informacji przekazanych w załączniku ( płyta DVD) do pisma [B] z [...] marca 2014r. znak [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca 2015 r., wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że w myśl art. 11 ust. 4 u.z.n.k. tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Prezes UKE miał podstawy do przyjęcia, że zgromadzone w postępowaniu dane pochodzące od przedsiębiorców telekomunikacyjnych, są informacjami wrażliwymi i stanowią w rozumieniu art. 11 u.z.n.k. tajemnicę przedsiębiorstwa. Zarówno dane zawarte w projekcie decyzji Prezesa UKE w wersji niejawnej oraz dane użyte do przeprowadzenia analizy rynku właściwego oraz dane stanowiące załącznik ( płyta DVD) do pisma [B] z [...] marca 2014r. znak [...] stanowią istotne informacje o infrastrukturze telekomunikacyjnej oraz udziałach przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących usługi na rynku właściwym, które bez wątpienia posiadają wartość gospodarczą, a ich ujawnienie stanowiłoby zagrożenie dla interesów przedsiębiorców, których dane zostałyby ujawnione. Informacje te świadczą o skali działalności przedsiębiorcy, jego możliwości konkurowania, czy też reakcji na działania konkurentów. Znajomość tych danych przez konkurentów mogłaby prowadzić do pogorszenia pozycji rynkowej danych przedsiębiorców telekomunikacyjnych, a także ułatwić konkurentom działania mające na celu zwiększenie swojej bazy klientów. Ponadto z charakteru tych danych wynika , iż nie mogą one dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń nie zostały one zatem przekazane do wiadomości publicznej. Zdaniem Sądu I instancji, z powyższego wynika, że informacje te mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż są ściśle związane z prowadzoną przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych działalnością gospodarczą i mają dla nich wartość gospodarczą oraz podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu dochowania ich poufności. Sąd I instancji zauważył ponadto, że postanowienie w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego ze swej istoty musi być na tyle ogólne, aby nie doszło do ujawnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w treści samego postanowienia. [A] złożyła od wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2634/14 skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi podczas gdy Prezes UKE nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy w kontekście dokonał oceny, czy zachodzi konieczność ograniczenia [A] wglądu do akt sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do ograniczenia wglądu do materiału dowodowego. ; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadnienia nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w tym przepisie, w szczególności przez niedokonanie analizy przedmiotu zastrzeżonych informacji i pominięcie zarzutów i argumentacji Izby przytoczonych w skardze. Ponadto skarżąca postawiła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 4 u.z.n.k. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że dane stanowiące materiał dowodowy w postaci użytych na potrzeby przeprowadzonej analizy Rynku 5 oraz dokumentów zastrzeżonych przez [B] S.A., stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa , podczas gdy wykorzystanie tych informacji nie doprowadziłoby do pogorszenia pozycji rynkowej przedsiębiorców, których dane zostałyby ujawnione ani nie ułatwiłoby konkurentom podjęcie działań mających na celu zwiększenie swojej bazy klientów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że Sąd I instancji nie przedstawił żadnego własnego uzasadnienia, przyjmując jedynie, że stanowisko organu było słuszne. W efekcie uzasadnienie stanowi zestaw tez, które w żaden sposób nie zostały udowodnione i uzasadnione. W ocenie skarżącej, Sąd I instancji nie uzasadnił szczegółowo i nie wyjaśnił motywów swojego rozstrzygnięcia w zakresie posiadania przez zastrzeżone informacje [B] S.A. statusu tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 u.z.n.k., nie wyjaśnił, dlaczego podzielił argumentację organu w tym zakresie, nie przedstawił więc własnych motywów rozstrzygnięcia. Skarżąca podkreśliła, że ani organ ani Sąd I instancji w zakresie przesłanki kluczowej dla możliwości uznania danej informacji za stanowiącą tajemnicę przedsiębiorstwa, tj. posiadania przez taką informację wartości gospodarczej, nie przedstawili żadnych praktycznych wniosków mogących świadczyć, że ujawnienie tych danych zachwieje konkurencją na rynku jak też mogłoby wpłynąć na możliwość pozyskiwania nowych abonentów, naruszając jednocześnie prawo antymonopolowe. Prezes UKE nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga kasacyjna nie została uwzględniona. Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest uznanie przez Prezesa UKE w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2014 r. wydanym na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, ograniczającym prawo do wglądu do materiału postępowania, po pierwsze projektu decyzji Prezesa UKE dotyczącego rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego w wersji niejawnej, a po drugie danych użytych do analizy rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego, za tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jak też ograniczenie [A] prawo do wglądu danych stanowiących załącznik ( płyta DVD) do pisma [B] z [...] marca 2014r. w zakresie w jakim zawierają one tajemnicę przedsiębiorstwa. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła, że Sąd I instancji niewłaściwie ocenił ustalenia organu co do tego, że sporne dane dotyczące rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i w konsekwencji błędnie zastosował art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przyjmując, że te informacje są tajemnicą przedsiębiorstwa. Zdaniem skarżącej, te informacje nie mają wartości gospodarczej, ponieważ ich wykorzystanie nie przyniesie innym podmiotom zysków ani nie zaoszczędzi im wydatków. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Przepis art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Nie ulega wątpliwości, że informacje dotyczące rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego rodzajowo mieszczą się w pojęciu informacji, które mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa. Są to bowiem m.in. informacje o infrastrukturze telekomunikacyjnej, sposobach wykorzystania tej infrastruktury oraz udziałach przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących usługi na rynku właściwym. Poza sporem jest również, że te informacje mają charakter poufny. Nie są udostępnione do wiadomości powszechnej. Z akt sprawy wynika, że [C] S.A. oznaczyła dokumenty zawierające wspomniane dane klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa". Ma rację wnosząca skargę kasacyjną, że informacja stanowiąca tajemnicę przedsiębiorstwa musi mieć dającą się obiektywnie ocenić wartość gospodarczą. Przyjmuje się jednak, że ta wartość gospodarcza nie musi być znacząca, może być też aktualna lub potencjalna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił ustalenia organu, co do tego, że informacje dotyczące rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego mają wartość gospodarczą. Wiedza na temat infrastruktury telekomunikacyjnej i usług, w tym m.in. o zasięgu sieci poszczególnych operatorów, a w konsekwencji o pozycji rynkowej przedsiębiorcy, ma albo co najmniej może mieć gospodarcze znaczenie dla konkurentów [B] S.A. Nie jest również zasadny podniesiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które to naruszenie kasator upatruje w sporządzeniu przez Sąd I instancji uzasadnienia nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w tym przepisie, a w szczególności nie odniesieniu się przez Sąd I instancji w wyroku do wszystkich podniesionych zarzutów. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. - uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Mając na uwadze treść wskazanego przepisu podnieść należy, że z punktu widzenia określonych w nim wymogów, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie wymogom tym, Sąd I instancji uchybił. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie strony, uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia, co wbrew sugestiom autora skargi kasacyjnej, nie pozbawia NSA możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku w zakresie, który wyznaczony został granicami wniesionego środka zaskarżenia. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd , nie był związanym zarzutami i wnioskami skargi zaś ocena prawidłowości zakwestionowanego aktu organu administracji publicznej – postanowienia Prezesa UKE w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału nie wykazała by w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. Z punktu widzenia powyższego, w tym również zważywszy na przedmiot orzekania Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie, nie ma więc podstaw, aby skutecznie zarzucać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku charakteryzuje się daleko posuniętymi deficytami, ponieważ Sąd I instancji w sposób właściwy i logiczny wyjaśnił podstawy swego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji takiego uznania, stwierdził, że wspomniane informacje mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa gdyż są ściśle związane z prowadzoną przez spółki (uczestnika postępowania) działalnością gospodarczą i mają dla nich wartość gospodarczą, a skoro tak to zasadnie orzekł o oddaleniu skargi. Podniesiony przez skarżącą argument o konieczności odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi nie może być interpretowany w ten sposób, że sąd pierwszej instancji ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, które w przekonaniu strony skarżącej świadczą o zasadności danego zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów Sądu wynika, dlaczego, w jego ocenie, nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Mając to wszytko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).