II SA/Po 462/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2015 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia (...) nr (...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę (...) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) września 2014 r., nr (...), Prezydent Miasta G., działając na podstawie art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", odmówił przyznania D. B. dodatku mieszkaniowego za okres od lipca 2014 r. do grudnia 2014 r. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że wnioskiem z dnia (...) sierpnia 2014 r. D. B. zwróciła się do organu o przyznanie jej dodatku mieszkaniowego za okres od lipca 2014 r. do grudnia 2014 r. tj. za okres sprzed dnia złożenia wniosku. Następnie organ przytoczył treść art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wskazując, że zgodnie z jego brzmieniem przedmiotowe świadczenie jest przyznawane na okres sześciu miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku, a więc stanowi świadczenie przyznawane na przyszłość, a nie za okres wsteczny. Dlatego też, pomimo, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, że wnioskodawczyni posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, którego powierzchnia nie przekracza maksymalnej normatywnej powierzchni warunkującej uzyskanie dodatku mieszkalnego, natomiast jej dochód nie przekracza ustalonego kryterium dochodowego, organ nie mógł przyznać jej świadczenia na wskazany we wniosku okres (od lipca do grudnia 2014 r.). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. B. reprezentowana przez adwokata Z. P. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak ustalenie wszystkich niezbędnych okoliczności potrzebnych do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia oraz do wydania decyzji naruszającej słuszny interes skarżącej; art. 8 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej; art. 9 K.p.a. poprzez nieinformowanie skarżącej, pomimo ciążącego na organie obowiązku udzielania wskazówek i wyjaśnień, o wymaganiu przez organ składania kolejnych wniosków o przyznanie dodatek mieszkaniowy za kolejne okresy, pomimo odmowy przez organ przyznania świadczenia i konieczności wdrożenia przez skarżącą procedury odwoławczej trwającej przez niemal dwa lata. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że skarżąca w dniu (...) sierpnia 2014 r. złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego za okres od lipca 2014 r. do grudnia 2014 r. Wniosek powyższy został złożony bezpośrednio po rozstrzygnięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargi na bezczynność Prezydenta Miasta G. w sprawie przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego za okres od stycznia 2013 do czerwca 2013 r. W wyroku z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SAB/Po 30/14, sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego za okres od stycznia 2013 r. do czerwca 2013 r. Oznacza to, że od grudnia 2013 r. do sierpnia 2014 r. organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej o przyznanie jej dodatku mieszkaniowego. W tym okresie skarżąca nie była poinformowana o konieczności składania kolejnych wniosków o przyznanie jej dodatku mieszkaniowego, co jest o tyle istotne, że skarżąca pozostawała w przeświadczeniu, że skoro nie została wyjaśniona sprawa wniosku z grudnia 2013 r., to brak było podstaw do składania kolejnych wniosków. W dalszej części uzasadnienia skarżąca wskazała na nieprawidłowości w działaniu organu pomocy społecznej, naruszające podstawowe zasady postępowania administracyjnego oraz podniosła, że działania organu naruszały jej godność i wpływały ujemnie na jej samopoczucie psychiczne. Skarżąca podkreśliła, że człowiek znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej zwracając się do pomocy społecznej oczekuje wsparcia, rzetelnej informacji, a przede wszystkim w miarę możliwości pomocy. Wielokrotne pisma i odwołania skarżącej, w których starała się wyjaśnić na czym polega naruszenie prawa w jej sprawie nie przyniosły jednak żadnego rezultatu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) lutego 2015 r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśniając, że wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego D. B. złożyła w dniu (...) sierpnia 2014 r. Dodatek mieszkaniowy może być przyznany na okres, którego bieg rozpoczyna się od pierwszego dnia miesiące następującego po dniu złożenia stosownego wniosku. Przepis art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie przewiduje możliwości przyznania świadczenia na okres wsteczny, w tym przypadku na okres od (...) lipca 2014 r. do (...) grudnia 2014 r. Ponieważ skarżąca w przypisanym terminie nie złożyła wniosku, zatem obecnie nie może domagać się przyznania dodatku mieszkaniowego na inny okres niż ten określony w powołanym przepisie. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie wskazuje zarówno terminu początkowego, jak i końcowego do złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Oznacza to, że wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego można złożyć w każdym terminie. Ustawa określa jedynie skutki, jakie wiążą się ze złożeniem w danym dniu takiego wniosku. W ocenie Kolegium nie miały przy tym znaczenia okoliczności, które wpłynęły, że na fakt, że D. B. nie złożyła wniosku w odpowiednim terminie, gdyż oczekiwała na rozstrzygnięcie w innej sprawie dotyczącej przyznania dodatku mieszkaniowego. Organ II instancji podkreślił, że na wnioskodawcy ciąży obowiązek składania wniosków i deklaracji o dochodach w odpowiednich terminach. Mylne przekonanie skarżącej, na które wskazuje jej pełnomocnik, że skoro nie została wyjaśniona sprawa przyznania dodatku mieszkaniowego na podstawie wniosku złożonego w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w G. (...) grudnia 2012 r. to składanie kolejnych wniosków nie miało najmniejszego sensu, ponieważ organ pozostawałby za każdym razem w bezczynności, a skarżąca zmuszona byłaby wdrażać kolejne procedury odwoławcze, nie znajduje uzasadnienia. Zwrócono uwagę, że D. B. posiadała wiedzę, iż niezbędne jest złożenie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego w odpowiednim terminie, gdyż ubiegała się o dodatek mieszkaniowy w poprzednich okresach np. w 2010 r., 2011 r. I tak, decyzją z dnia (...) listopada 2010 r. przyznano skarżącej dodatek mieszkaniowy, po rozpatrzeniu wniosku z dnia (...) listopada 2010 r., na okres od grudnia 2010 r. do maja 2011 r., a kolejną decyzją z dnia (...) czerwca 2011 r. Prezydent Miasta G. przyznał D. B. dodatek mieszkaniowy, na podstawie wniosku złożonego w maju 2011 r., na okres od czerwca 2011 r. do listopada 2011 r. W decyzjach tych organ I instancji podał, że dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Kolegium wskazało wreszcie, że chcąc zachować ciągłość otrzymywania świadczenia, osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy winna składać kolejne wnioski w terminie od pierwszego do ostatniego dnia 6-tego miesiąca okresu, poprzedzającego kolejny 6 – miesięczny okres (w tym przypadku w czerwcu 2014 r.). Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. B. reprezentowana przez adwokata Z. P. wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono: art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak ustalenia wszystkich niezbędnych okoliczności potrzebnych do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia oraz do wydania decyzji naruszającej słuszny interes skarżącej; art. 8 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej; art. 9 K.p.a. poprzez nieinformowanie skarżącej, pomimo ciążącego na organie obowiązku udzielania wskazówek i wyjaśnień, o wymaganiu przez organ składania kolejnych wniosków o przyznanie dodatek mieszkaniowy za kolejne okresy, pomimo odmowy przez organ przyznania świadczenia i konieczności wdrożenia przez skarżącą procedury odwoławczej trwającej przez niemal dwa lata. W uzasadnieniu skargi podtrzymano argumentację zawartą w odwołaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia odmowy przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego za okres od lipca 2014 r. do grudnia 2014 r. Niewątpliwie przyznanie świadczenia, jakim jest dodatek mieszkaniowy, ma na celu pomoc osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej w ponoszeniu kosztów utrzymania mieszkania. Zasady i tryb przyznawania omawianego świadczenie reguluje ustawa o dodatku mieszkaniowym, która w art. 7 ust. 1 wskazuje, że dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej, w drodze decyzji administracyjnej. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. Sam dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku (art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Co istotne, ustawodawca nie określił w ustawie w jakim czasie winien być złożony wniosek. Przepis powyższy, jako przepis powszechnie obowiązujący oznacza jednak, że 6 – miesięczny okres, na jaki przyznaje się taki dodatek zawsze jest liczony od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Dodatek mieszkaniowy przyznawany jest bowiem ma przyszłość, a nie wstecz (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1447/10, Baza NSA). Innymi słowy, użyte w art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych sformułowanie "przyznaje na okres 6 miesięcy", należy rozumieć w ten sposób, iż uprawniony organ rozpoznając sprawę dodatku przysługującego w okresie od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono wniosek, ocenia zasadność tego wniosku w całym tym okresie i stosownie do wyniku tej oceny, orzeka o przyznaniu dodatku. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że organy administracji publicznej przyjęły, że skoro wnioskiem z dnia (...) sierpnia 2014 r. skarżącą zwróciła się do organu o przyznanie jej dodatku mieszkaniowego za okres od lipca 2014 r. do grudnia 2014 r. tj. za okres sprzed dnia złożenia wniosku, to brak było podstaw do uczynienia zadość jej wnioskowi, gdyż oznaczałoby to przyznanie jej dodatku mieszkaniowego na okres miniony. Stanowisko powyższe uznać należało za wadliwe. W pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zauważa, że istotnie, jak wskazują organy I i II instancji, wobec brzmienia art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych brak jest podstaw do przyznania omawianego świadczenia wstecz, a więc na miesiące poprzedzające złożenie wniosku. Jednakże powołany powyżej przepis – stanowiący przepis powszechnie obowiązujący – w istocie stanowi normę kompetencyjną, która uprawnia organy do przyznania zasiłku na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Oznacza to, że bez znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z zakresu przyznania dodatku mieszkaniowego pozostaje kwestia oznaczenia przez wnioskodawcę daty, od jakiej ma on być przyznany. Ustawodawca jest w powyższym zakresie precyzyjny i nie pozostawia organom administracji żadnego uznania, jednoznacznie nakazując rozpoznanie złożonego wniosku i ewentualne przyznanie, w przypadku spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia, dodatku mieszkaniowego na okres od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. W realiach przedmiotowej sprawy organy administracji publicznej zaniechały dokonania merytorycznej oceny złożonego przez skarżącą wniosku, pod względem ustalenia, czy skarżąca mogła uzyskać dodatek mieszkaniowy od dnia (...) września 2014 r. Trzeba bowiem mieć na względzie, że z uwagi na brzmienie art. 7 ust. 5 ustawy o dodatku mieszkaniowym organy mogły odmówić przyznania skarżącej dodatku na miesiące lipiec i sierpień 2014 r., natomiast nie były uprawnione do odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego od miesiące następującego po dniu złożenia wniosku. W ocenie Sądu, działanie organów, które dopuściły się w powyższym zakresie naruszenia art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w sposób uprawniony nie tylko pozbawiło skarżącą możliwości uzyskania dodatku mieszkaniowego za okres wsteczny, ale również, w sposób nieuprawniony pozbawiło ją powyższego świadczenia na przyszłość. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji z dnia 17 września 2014 r. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do dokonania merytorycznej oceny zasadności wniosku skarżącej o przyznanie jej dodatku mieszkaniowego na okres 6 miesięcy licząc od dnia 01 września 2014 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.