II OSK 1600/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...] " Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1216/15 w sprawie ze skargi "[...] " Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1216/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewoda Wielkopolski odmówił stwierdzenia, po wszczęciu postępowania na wniosek R. K., nieważności decyzji Starosty Pleszewskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. C. pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego branży "[...]", z ogrodem zewnętrznym, wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie położonym w P., oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr ew. [...], arkusz mapy 30 (obręb miasto P.), przeniesionej decyzją Starosty Pleszewskiego z dnia [...] września 2013 r., na rzecz "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w P. Od decyzji tej odwołanie do GINB wniósł R. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] marca 2015 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Pleszewskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...], w zakresie dotyczącym zjazdu publicznego z drogi gminnej w miejscowości P., ul. [...] (działka nr ew. [...]) na działkę nr ew. [...] i w tym zakresie stwierdził nieważność decyzji Starosty Pleszewskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...], zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Z ustaleń organu wynika, że inwestor – A. C. - składając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dołączył decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Pleszew, z dnia [...] października 2012 r., ustalającą dla A. C. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z ogrodem zewnętrznym wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr ew. [...], obręb Miasto P. Tym samym, nie uchybiono w stopniu rażącym art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ ustalił, że projekt zagospodarowania terenu (dokumentacja projektowa, s. 26 i 53) przewiduje usytuowanie projektowanego budynku pawilonu handlowo - usługowego z ogrodem zewnętrznym wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr ew. [...], obręb Miasto P. Ponadto, z analizy projektu budowlanego (projekt zagospodarowania terenu, s. 53, plan zagospodarowania do projektu budowlanego drogowego, s. 221) wynika, że zjazd publiczny z drogi gminnej ul. [...] (działka nr ew. [...]) na działkę nr ew. [...], zlokalizowany został także na działce nr ew. [...], obręb Miasto P., której właścicielem jest R. K., co potwierdza księga wieczysta prowadzona przez Sąd Rejonowy w Jarocinie. Organ stwierdził również, że inwestor – A. C. - składając wniosek z dnia 26 kwietnia 2013 r. złożył oświadczenie o prawie do dysponowania na cele budowlane jedynie działkami nr ew. [...]. Oznacza to, że decyzja Starosty Pleszewskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę na ww. działce nr ew. [...], została wydana z rażącym naruszeniem przepisu oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem GINB, art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Skutki uchybienia są zaś szczególnie poważne. Udzielenie pozwolenia na budowę na działce, w stosunku do której inwestor nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane, wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Godzi bowiem w prawo własności, a więc najszersze prawo rzeczowe, którego ograniczenie dopuszczalne jest tylko wyjątkowo, w ściśle określonych przypadkach. Z akt organu stopnia podstawowego (mapa na stronie 136) wprost wynika, iż przewidywany zjazd będzie przebiegał przez działkę nr ew. [...], nieobjętą wnioskiem o pozwolenie na budowę. Tym samym, organ wydający pozwolenie na budowę dysponował dokumentacją potwierdzającą powyższą okoliczność. Stwierdzona wadliwość nie może być zatem postrzegana jako "nowa, nieznana organowi okoliczność", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Jednocześnie, w ocenie GINB, możliwe jest w niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności jedynie części kontrolowanego rozstrzygnięcia Starosty Pleszewskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. w zakresie obejmującym zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z drogi gminnej ul. [...] (działka nr ew. [...]) na działkę nr ew. [...] poprzez nieujętą w decyzji działkę nr ew. [...], gdyż projektowana inwestycja nie zostanie pozbawiona w ten sposób dostępu do drogi publicznej. Jak wynika z dokumentacji projektowej, przewidziany został od strony północnej drugi zjazd z drogi gminnej ul. [...] (działka nr ew. [...]) na działkę nr ew. [...], który zapewni obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. Zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, które to naruszenie polegało na błędnym uznaniu, że decyzja Starosty Pleszewskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. w części udzielającej pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...] została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i stwierdzenia nieważności w/w decyzji we wskazanym zakresie . Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w jakiej uchyla ona decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. i w tym zakresie stwierdza nieważność decyzji Starosty Pleszewskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd stwierdził, że inwestor, składając wniosek z dnia 26 kwietnia 2013 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, złożył oświadczenie o prawie do dysponowania na cele budowlane działkami nr ew. [...] oraz [...]. Skoro równocześnie nie złożył oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością oznaczoną jako działka nr ew. [...] na cele budowlane, natomiast z analizy projektu budowlanego wynika, że zjazd publiczny z drogi gminnej ul. [...] zlokalizowany został także na działce nr [...], będącej własnością R. K., a nie należącej do inwestora, oznacza to, że decyzja Starosty Pleszewskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Za zasadne Sąd uznał twierdzenia organu dotyczące art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czyli stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażąco naruszony został art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Również skutki tego naruszenia są szczególnie poważne – bowiem udzielenie pozwolenia na budowę na nieruchomości, w stosunku do której inwestor nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane, wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa, bowiem godzi w prawo własności, a więc najszersze prawo rzeczowe, którego ograniczenie dopuszczalne jest tylko wyjątkowo, w ściśle określonych przypadkach. Z akt sprawy organu pierwszej instancji wprost wynika, jak słusznie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż przewidywany zjazd będzie przebiegał przez działkę nr ew. [...], nieobjętą wnioskiem o pozwolenie na budowę. Oznacza to, że organ wydający pozwolenie na budowę dysponował dokumentacją potwierdzającą tę okoliczność, a zatem nie jest to nowa, nieznana organowi okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez uznanie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił wydanie decyzji przez Starostę Pleszewskiego o pozwolenie na budowę w części z rażącym naruszeniem prawa co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę w części, podczas gdy całościowa ocena stanu faktycznego doprowadziłaby do wniosku, że naruszenie prawa przy wydawaniu przedmiotowej decyzji z uwagi na mało dolegliwe skutki społeczno-gospodarcze nie miało charakteru naruszenia rażącego, w konsekwencji WSA nie uchylił zaskarżonej decyzji GINB mimo, że została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części w jakiej uchyla ona decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. (znak: [...]) i w tym zakresie stwierdza nieważność decyzji Starosty Pleszewskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. (znak: [...]) i przekazanie sprawy Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego do ponownego rozpoznania; a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia adwokata reprezentującego ją w niniejszym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie uchybienie polegało nie tylko na tym, że nie uzyskano od inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością stanowiąca działkę nr [...] na cele budowlane. Ponadto, inwestor nie legitymował się żadnym z tytułów, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, świadczących o dysponowaniu przezeń prawem do nieruchomości, uprawniającym do wykonania robót budowlanych na tej nieruchomości. Utrwalony jest pogląd, według którego, wydanie pozwolenia na budowę w przypadku gdy bezwzględny wymóg dysponowania prawem do nieruchomości nie został spełniony stanowi rażące naruszenie prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1628/15). Naruszono przepisy art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zawierające oczywisty i bezwzględny wymóg. Nadto, skutki społeczno-gospodarcze tego naruszenia są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności (por. Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 874-877). Okoliczność wskazywana przez wnoszącego kasację, tj. niewielki obszar nieruchomości stanowiącej własność wnioskującego o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę oraz zajęcie przez inwestycję tylko części tej niewielkiej działki, nie świadczy o mało dolegliwych skutkach decyzji dla osoby właściciela zajętej bez jego zgody nieruchomości. Z drugiej strony, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, nie pozbawi to inwestora dostępu do drogi publicznej. Żadne względy nie przemawiają za tym aby zaaprobować z punktu widzenia wymogów administracyjnego prawa materialnego, pogwałcenie podstawowego prawa rzeczowego, tj. prawa własności nieruchomości. Jest niewątpliwe, że działka nr [...] nie została wymieniona w rozstrzygnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę, jako należąca do terenu inwestycji, ale do tego terenu należy, co wynika z projektu zagospodarowania terenu. Nie jest bowiem możliwy dojazd, zlokalizowany w miejscu wskazanym w projekcie, z działki nr [...] na działkę nr [...] z pominięciem działki nr [...]. O braku rażącego naruszenia prawa, w tej części, nie świadczy pominięcie działki nr [...] we wniosku o pozwolenie na budowę oraz niewymienienie tej działki w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Okoliczność, w postaci istnienia działki nr [...] na terenie wnioskowanego zamierzenia budowlanego była organowi znana z dokumentu stanowiącego mapę opatrzoną pieczęcią przez Starostwo Powiatowe w Pleszewie, na której oznaczono działki, na których ma być realizowana inwestycja oraz działki znajdujące się w obszarze oddziaływania inwestycji. Położenie, granice i numer działki nr [...] są wyraźnie wskazane. Dokument ten nie został opatrzony datą. Jednak jego umiejscowienie oraz treść wskazują, że jest to dowód zgromadzony przez organ wydający pozwolenie na budowę. W związku z tym, nie można twierdzić, że chodzi o okoliczność wyczerpującą przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zignorowanie przez organ oczywistej sprzeczności między wnioskiem o pozwolenie na budowę a stanem rzeczywistym w zakresie przebiegu dojazdu oraz tytułem prawnym do części dojazdu i wydanie decyzji bez wyjaśnienia tego zagadnienia, także stanowiło rażące naruszenie prawa, tj. przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. O braku rażącego naruszenia prawa nie świadczy zakwestionowanie pozwolenia na budowę, przez właściciela działki nr [...], dopiero w formie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Rzeczywiście uczestniczył on w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Nie stanowi to jednak okoliczności wyłączającej możliwość złożenia przezeń wniosku. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się przecież m.in. na żądanie strony (art. 157 § 2 K.p.a.). Jeśli zaś chodzi o brak aktywności właściciela działki nr [...] w postępowaniu o pozwolenie na budowę, to odnotować należy, że według dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, na którym oznaczono działki, na których ma być realizowana inwestycja oraz działki znajdujące się w obszarze oddziaływania inwestycji, działka nr [...] została zakwalifikowana jako działka znajdująca się w obszarze oddziaływania inwestycji. Powtórzyć warto, że niewielki, w stosunku do całego terenu inwestycji, obszar działki zajętej pod budowę bez tytułu prawnego, nie oznacza braku rażącego naruszenia prawa. Stwierdzenie nieważności odnosi się przecież tylko do tej części decyzji, która dotyczy działki nr [...]. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.