II SA/Kr 567/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie : WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2015 r. sprawy ze skargi S.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 18 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala Wójt Gminy B. wydał w dniu 10.01.2014 r. decyzję znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla części działek nr [...] ,[...] ,[...] w B. - dla inwestycji dotyczącej komunikacji drogowej polegającej na budowie mostu drogowego nad potokiem [...] w ciągu drogi wewnętrznej. Decyzja ta w wyniku postępowania odwoławczego została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8.05.2014 r. znak: [...] . Przyczyną uchylenia decyzji był brak uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. , brak załącznika graficznego do wniosku (przekrojów i profilów mostu) oraz wadliwe przeprowadzenie analizy urbanistycznej - bez uwzględnienia faktu, że do ustalenia warunków zabudowy obiektu infrastruktury technicznej nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy p.z.p. Jednocześnie organ odwoławczy za nieuzasadnione uznał zarzuty podniesione w odwołaniu przez S. i M.P. , dotyczące zaliczenia przedmiotowego mostu do obiektów infrastruktury technicznej, konieczności uprzedniego przeprowadzenia "regulacji linii brzegowej" potoku [...] oraz obowiązku badania ksiąg wieczystych, w szczególności dotyczących dawnych parcel katastralnych, które utworzyły później działkę nr ew.[...] . Po uzupełnieniu postępowania m. in. poprzez ponowne przeprowadzenie analizy urbanistycznej, dołączenie załącznika graficznego wniosku decyzją z dnia 8.10.2014 r. organ I instancji ponownie ustalił warunki zabudowy części działek nr [...],[...],[...] w B. dla inwestycji dotyczącej obiektu infrastruktury technicznej polegającej na budowie mostu drogowego nad potokiem [...] w ciągu drogi wewnętrznej. W uzasadnieniu przypomniano, że most na potoku [...] w ciągu drogi wewnętrznej jest obiektem infrastruktury technicznej, skutkiem czego w postępowaniu nie jest brany pod uwagę przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy p.z.p. w toku sporządzania analizy urbanistycznej połączonej z oceną stanu faktycznego, prawnego i innych okoliczności sprawy. Projekt decyzji uzyskał wymagane uzgodnienia w tym z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (na zasadzie przepisu art. 53 ust. 5c ustawy p.z.p. - tzw. milczące uzgodnienie po upływie 21 dni od przesłania do uzgodnienia). Decyzja zawiera załączniki wymagane przepisem art. 53 pkt 3 ustawy p.z.p. Od decyzji tej odwołał się S.P. , domagając się uchylenia decyzji do ponownego rozpatrzenia, względnie uchylenia i orzeczenia o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Skarżący zarzuca naruszenie przepisów: 1) procesowych: - art. 6, w zw. z art. 8, 10, 28 i 61 § 4 k.p.a. przez niedopuszczenie do udziału w postępowaniu osób wykazanych w księgach wieczystych dla działki nr [...] (potok [...] ), - art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji; - art. 7 w zw. z art. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności dla dogłębnego wyjaśnienia sporawy, w tym odstąpienie od zbadania treści ksiąg wieczystych; 2) prawa materialnego: - art. 3 i 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece przez przyjęcie, że władający jest właścicielem; - art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. . o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez przyjęcie, że most jest urządzeniem infrastruktury technicznej, podczas gdy jest to budowla inżynierska wymagająca dostępu do drogi publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 18.02.2015 r. znak [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że odwołanie nie zawiera żadnych zarzutów mogących stanowić przesłankę do wzruszenia zaskarżonej decyzji. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ bada zgodność inwestycji z przepisami prawa. Wystarczające jest rozpoznanie stanu władania na podstawie urzędowej ewidencji gruntów i nie ma potrzeby badania ksiąg wieczystych. Kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczy etapu ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Ponadto zgodnie z urzędowym wyciągiem z ewidencji gruntów - działka nr [...] (potok [...] ) jest własnością Skarbu Państwa w całości. Taki stan prawny wynika z przepisu art. 10 ust. 1a ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012r. poz. 145). Oznacza to, że działka nr[...] posiada uregulowany stan prawny i brak ujawnienia Skarbu Państwa w księgach wieczystych nie zmienia skutków prawnych wynikających z wymienionego przepisu ustawy Prawo wodne. Stroną postępowania pozostaje zatem (w odniesieniu do działki [...] ) wyłącznie Skarb Państwa. Dodać w tej kwestii należy, że w Dzienniku Ustaw Nr 16 z 2003 r. poz. 149 opublikowane jest Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17.12.2002 r. zawierające wykaz śródlądowych wód powierzchniowych, istotnych dla kształtowania zasobów wodnych i ochrony przeciwpowodziowej - stanowiących własność publiczną. Potok [...] znajduje się w poz. 630 tego wykazu. Dalej zaznaczono, że nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy dla realizacji mostu, czy droga dojazdowa, w ciągu której położony jest most, ma połączenie z droga publiczną. Most (jako część drogi) jest obiektem infrastruktury technicznej. W postępowaniu w sprawie warunków zabudowy dla obiektów infrastruktury technicznej - zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy p.z.p. nie podlegają badaniu warunki określone w ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tego przepisu. Niezależnie od tego należy stwierdzić, że akta sprawy dowodzą, iż droga wewnętrzna (w ciągu której znajduje się planowany most) ma połączenie z drogą publiczną. Skarżący, kwestionując zaliczenie przedmiotowej inwestycji do obiektów infrastruktury technicznej, przytacza definicję zawartą w art. 143 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże cytując ten przepis, pominął jego istotna część, stanowiącą, że "przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi". Brak formalnego uregulowania linii brzegowej potoku [...] (jak twierdzi skarżący) jest również bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy, ponieważ - zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy p.z.p. - "decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich", również tych uprawnień, które mogłyby wynikać z "nieuregulowanej" linii brzegowej w miejscu budowy mostu. Należy przy tym zauważyć, że działki nr [...] i [...] przylegające do potoku [...] (dz. nr [...] ) są własnością inwestora i to jego ew. interesu mogłaby dotyczyć regulacja linii brzegowej potoku. Zarzuty podniesione przez skarżącego nie mogą zatem skutkować wzruszeniem zaskarżonej decyzji. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S.P. , zarzucając jej naruszenie: a) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. przez niedopuszczenie do udziału w przedmiotowej sprawie osób widniejących w Księgach Wieczystych nr: [...] ,[...] ,[...] oraz w Lwh nr [...] ,[...],[...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy w N. Wydział V Ksiąg Wieczystych dla działki ewid. nr [...] położonej w B. i w konsekwencji niezawiadomienie tychże osób o toczącym się postępowaniu pomimo ich interesu prawnego w toczącym się postępowaniu administracyjnym oraz posiadanego przez nich statusu strony administracyjnej, co naruszyło także zasadę praworządności i pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej; b) art. 8 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji a także zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń co do własności, linii brzegowej, infrastruktur technicznej, co uniemożliwiło realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonania kontroli zaskarżonej decyzji; c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w postaci Ksiąg Wieczystych oraz Lwh, jak również dowolnej oceny dowodów znajdujących się w aktach sprawy, w tym w szczególności map geoportalowych, porównawczego wykazu zmian, rejestru gruntowego; 2. naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 3 i art. 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez błędne przyjęcie, iż władający jest właścicielem nieruchomości, gdy w rzeczywistości posiadacz - władający, nie jest właścicielem rzeczy nieruchomej; b) art. 61 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 i w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, iż inwestycja w postaci budowy mostu drogowego nad Potokiem [...] jest urządzeniem infrastruktury technicznej, gdy w rzeczywistości most należy traktować jako rodzaj przeprawy w postaci budowli inżynierskiej, co w konsekwencji uzasadnia wydanie decyzji jedynie w oparciu, gdy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, z czym jednak nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, c) art. 14 w zw. z art. 15 ustawy prawo wodne w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż Skarb Państwa jest właścicielem w całości nieruchomości obejmującej działkę ewid. nr [...] , gdy w rzeczywistości właścicielem i władającym w/w nieruchomością są osoby trzecie, jak również woda płynąca swym zakresem nie obejmuje całości gruntu o nr [...] położonego w B. a wyłącznie jej część. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości a także poprzedzającej decyzji organu i instancji, a także o zasądzenie kosztów procesu. Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodów uzupełniających z zestawienia dokumentów (oryginały do ewentualnego okazania na rozprawie): a) 2 Księgi Wieczyste dotyczące działki [...] b) 1 Księga Wieczysta wraz z mapą dotycząca działki [...] , c) 1 Porównawczy Wykaz Zmian z mapą, d) 3 mapy geoportalowe, w tym w szczególności na okoliczność nie zawezwania przez organ wszystkich osób zainteresowanych w sprawie i w konsekwencji także na okoliczność bezzasadności wydanej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej odrzucenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest prawidłowa i należycie uzasadniona. Organ I instancji wydał decyzję z dnia 8 października 2014 r. po pełnym uwzględnieniu wskazań zawartych w decyzji kasacyjnej SKO z dnia 9 maja 2015 r. W szczególności ponowiono analizę urbanistyczno - architektoniczną, uzupełniono wniosek, dokonano niezbędnych uzgodnień. Utrzymanie w mocy tej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze było prawidłowe. Trzeba zauważyć, że zarzuty skargi stanowią w znacznej części powtórzenie zarzutów odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się do nich i szczegółowo wyjaśniło, z jakich powodów nie zostały one uwzględnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie podziela tę ocenę. Zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 , poz. 717 ze zm.) - przepisów ust. 1 pkt 1 (dotyczącego kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu) i 2 (dotyczącego dostępu inwestycji do drogi publicznej) nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Inwestycja objęta postępowaniem dotyczy budowy mostu w ciągu istniejącej drogi wewnętrznej gruntowej, stanowiącej przedłużenie utwardzonej drogi wewnętrznej biegnącej od drogi krajowej nr [...] do zabudowań inwestora i strony. Organy obu instancji prawidłowo uznały, że taki most - jako część drogi stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, a nie - tak jak tego chce skarżący - rodzaj przeprawy w postaci budowli inżynierskiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokładnie wyjaśniło to w zaskarżonej decyzji. Wobec braku definicji ustawowej pojęcia "infrastruktury technicznej" należało oprzeć się na znaczeniu językowym – powszechnym, a uzupełniająco wskazano na wykładnię systemową bazującą na regulacjach zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w szczególności definicję zawartą w art. 143 ust 2 u.g.n. Zarzuty naruszenia art. 3 i art. 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (poprzez błędne przyjęcie, iż władający jest właścicielem nieruchomości) oraz naruszenia art. 14 w zw. z art. 15 ustawy prawo wodne w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. (poprzez błędne ustalenie, iż Skarb Państwa jest właścicielem w całości nieruchomości obejmującej działkę ewid. nr [...] ) łączą się ze sobą, a także z zarzutem niedopuszczenia do udziału w sprawie osób, które powinny być jej stronami tj. "prawdziwych" właścicieli działki ewid. nr [...] . Art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece brzmi: Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (ust. 1); Domniemywa się, że prawo wykreślone nie istnieje (ust. 2), natomiast art. 4 tej ustawy stanowi: przeciwko domniemaniu prawa wynikającemu z wpisu w księdze wieczystej nie można powoływać się na domniemanie prawa wynikające z posiadania. Powołane przepisy nie zostały w niniejszej sprawie naruszone. W szczególności Skarb Państwa nie wywodzi swojej własności przedmiotowej nieruchomości z faktu jej posiadania, lecz z treści art. 10 ust. 1a ustawy Prawo wodne. Przepis ten stanowi, że "(...) śródlądowe wody powierzchniowe płynące (...) stanowią własność Skarbu Państwa". Wykaz śródlądowych wód powierzchniowych zawarty jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 16 poz. 149). W wykazie tym pod pozycją 630 znajduje się potok [...] . Ponieważ należy on do śródlądowych wód powierzchniowych, to na mocy art. 10 ust. 1a ustawy Prawo wodne stanowi własność Skarbu Państwa. Jak wynika z art. 14 ust. 1 Prawa wodnego grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód. W ewidencji gruntów Skarb Państwa wpisany jest jako władający nieruchomością, co jednak nie znaczy, że jest jedynie posiadaczem nieruchomości w rozumieniu art. 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Na podstawie art. 10 ust. 1a w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy Prawo wodne i w zw. z poz. 630 wykazu zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. Skarb Państwa jest właścicielem działki nr [...] Powołane przepisy obalają domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Nie było zasadne przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez skarżącego, bowiem wpisy w księgach wieczystych nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący podnosi, że nie została w trybie administracyjnym uregulowana linia brzegowa potoku [...] , a koryto potoku nie obejmuje całej powierzchni działki nr [...], a jedynie niewielką jej część (ok. 1/4). W tej sytuacji uczestnikami postępowania powinni być właściciele pozostałej części. Z zarzutem tym również nie można się zgodzić. Uregulowanie linii brzegowej Potoku [...] nie ma znaczenia dla decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Stosownie do art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Działki, na których przeprowadzana jest inwestycja są własnością inwestora. Działka nr [...] jest własnością Skarbu Państwa, który w postępowaniu administracyjnym był prawidłowo reprezentowany. Prawdą jest, iż to na organie prowadzącym postępowanie administracyjne spoczywa obowiązek czuwania nad prawidłowością ustalenia kręgu stron postępowania, jednakże w niniejszej sprawie obowiązek ten został wykonany. Nie można przyjąć, że celem prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy mostu na potoku [...] konieczne jest uregulowanie linii brzegowej tego potoku. Organy obu instancji prawidłowo oparły się na wypisach z rejestru gruntów, które potwierdziły stan prawny wynikający z obowiązujących przepisów ustawy Prawo wodne. Bezzasadny jest również zarzut braku dostępu do drogi publicznej. Jak już wcześniej wskazano w przypadku inwestycji dotyczącej budowy urządzeń infrastruktury technicznej - a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie - na mocy art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się wymogu dostępności do drogi publicznej. Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Decyzja została prawidłowo uzasadniona stosownie do wymogów art. 107 kpa , dowody zebrane i ocenione w sposób adekwatny i wystarczający w zgodzie z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Dokonano również koniecznych uzgodnień z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego, Starostą Powiatu [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Krąg stron postępowania został ustalony prawidłowo. Z powyższych względów skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało oddalić, jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.