II OSK 2732/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2879/14 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 29 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi M. B. (dalej również jako "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB") z dnia [...] października 2014 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Żyrardowa z dnia [...] kwietnia 1994 r., udzielającej A. R. i A. R. pozwolenia na kontynuowanie prac przy budynku gospodarczym z częścią mieszkalną przy ul. B. w Z. GINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2343/12, uchylił decyzję z [...] sierpnia 2012 r. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania M. B., GINB decyzją z dnia [...] września 2013 r. uchylił decyzję organu wojewódzkiego z [...] maja 2012 r. i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Żyrardowa z dnia [...] kwietnia 1994 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2312/13, uchylił zaskarżoną decyzję z [...] września 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, ponownie rozpoznając odwołanie M. B., decyzją z dnia [...] października 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2012 r. Organ wskazał, że w dniu wydawania decyzji Prezydenta Miasta Żyrardowa z dnia [...] kwietnia 1994 r. kwestie usytuowania na działkach nowopowstających budynków regulowało rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Organ podał, że § 12 rozporządzenia normował zasady odległości budynków od granicy i odległości między budynkami. Przepis ten określał sytuowanie budynków w odległości 4 metry od granicy, dozwalając zmniejszenie tej odległości, o ile zachowana zostanie odległość 8 metrów między istniejącymi budynkami. GINB uznał, że stan faktyczny sprawy na dzień [...] kwietnia 1994 r. wskazuje, że usytuowanie spornego budynku, zgodnie z planem realizacyjnym będącym załącznikiem do decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r., nie narusza pkt 2 § 12 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Dlatego też brak jest podstaw do uznania, aby decyzja z dnia [...] kwietnia 1994 r. obarczona była wadą rażącego naruszenia § 12 cytowanego rozporządzenia. W ocenie organu odwoławczego, po ponownej analizie sprawy nie można również uznać, aby wskazana decyzja była sprzeczna z zapisami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Żyrardowa, zatwierdzonego uchwałą MRN w Żyrardowie nr XI(50)85 z 27 listopada 1985 r., na podstawie którego wydano A. i A. R. pozwolenie na kontynuowanie prac przy budynku gospodarczym z częścią mieszkalną, gdyż plan miejscowy nie zawiera zapisów zakazujących budowy budynków w granicy działek. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że inwestorzy nigdy nie dokonali odstępstwa od decyzji z dnia [...] sierpnia 1992 r. udzielającej pozwolenia na budowę garażu, tylko od początku realizowali budowę budynku gospodarczego z częścią mieszkalną. Dodała, że inwestorzy bez pozwolenia budowali zupełnie inny dom i obecnie niemożliwe jest przywrócenie stanu poprzedniego czyli budynku garażowego, ponieważ żadna część domu nie odpowiada parametrom budynku, którego projekt zatwierdza decyzja z dnia [...] sierpnia 1992 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego co najmniej przedwcześnie, bowiem bez wyjaśnienia istotnych okoliczności, utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Żyrardowa z dnia [...] kwietnia 1994 r. Sąd wskazał, że w aktach sprawy znajdują się dwie decyzje z dnia [...] kwietnia 1994 r. o tożsamej treści udzielające A. R. i A. R. pozwolenia na kontynuowanie prac przy budynku gospodarczym z częścią mieszkalną przy ul. B. w Z. Każda z tych decyzji zawiera identyczny układ tekstu i skierowana jest do tych samych stron postępowania. Decyzje te różnią się jednak znakiem i osobą wydającą decyzję. Jedna z tych decyzji posiada znak: [...] i została wydana z upoważnienia Starosty oraz podpisana przez członka zarządu, natomiast druga decyzja – została opatrzona znakiem nieczytelnym w części, prawdopodobnie [...] i została podpisana z upoważnienia Prezydenta Miasta, na decyzji tej w nagłówku widnieje nieczytelna pieczęć "Urząd Miasta". Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. została wydana przedwcześnie, bowiem bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i z naruszeniem przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, skoro w aktach sprawy znajdują się dwie tożsame decyzje z dnia [...] kwietnia 1994 r. udzielające A. R. i A. R. pozwolenia na kontynuowanie prac przy budynku gospodarczym z częścią mieszkalną przy ul. B. w Z. Sąd podniósł, że nie została jednoznacznie wyjaśniona istotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestia, a mianowicie która decyzja z dnia [...] kwietnia 1994 r. weszła do obrotu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, domagając się jego uchylenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy a mianowicie, która ze znajdujących się w aktach sprawy kopii decyzji z [...] kwietnia 1994 r., udzielającej A. R. i A. R. pozwolenia na kontynuowanie prac przy budynku gospodarczym z częścią mieszkalna przy ul. B. w Z., weszła do obrotu prawnego, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ prawidłowo ustalił w oparciu o całość dokumentów zgromadzonych w sprawie, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Prezydenta Miasta Żyrardowa z dnia [...] kwietnia 1994 r., znak: [...] i ta decyzja była przedmiotem kontroli w przeprowadzonym postępowaniu, a zatem wskazane przepisy k.p.a. nie zostały przez organ naruszone, przy czym uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uchyleniem zaskarżonej decyzji; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu faktycznego sprawy niezgodnie z rzeczywistym, poprzez stwierdzenie, że w aktach sprawy znajduje się kopia decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. znak: [...] udzielającej A. R. i A. R. pozwolenia na kontynuowanie prac przy budynku gospodarczym z częścią mieszkalna przy ul. B. w Z. wydana z upoważnienia Starosty oraz podpisana przez członka zarządu, podczas gdy decyzja ta została wydana przez Prezydenta Miasta Żyrardowa, a jej kopia została potwierdzona za zgodność z oryginałem z upoważnienia Starosty przez członka zarządu powiatu, przy czym uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uznaniem, że w niniejszej sprawie znajdują się kopie dwóch decyzji wydanych przez różne organy, a organ nie wyjaśnił istotnej w sprawie okoliczności, która z tych decyzji weszła do obrotu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. B. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie jest niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym stwierdzenie, że w aktach sprawy znajdują się dwie różne kopie decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. o odmiennych znakach ([...] i prawdopodobnie [...] – numer ten nie jest zbyt czytelny, ale niewątpliwie w miejscu, w którym w poprzedniej decyzji widnieją cyfry [...], jest [...]). Kopie wspomnianych decyzji są o rozbieżnej treści o tyle, że w decyzji nr [...] jako numer obiektu podano "[...]", a w decyzji nr [...] wpisany maszynowo nr [...] poprawiono poprzez odręczne przekreślenie litery "b" i dopisanie litery "e". Ponadto w decyzji nr [...] na liście osób, które otrzymują tę decyzję przy nazwisku "K. L." dopisano ręcznie "– matka A. R.". Nie budzi co prawda wątpliwości, że obie decyzje, zarówno opatrzona znakiem [...], jak i [...], zostały wydane przez Prezydenta Miasta Żyrardowa, a nie "z upoważnienia Starosty", gdyż w 1994 r. nie było takiego organu, a widniejąca na tej kopii decyzji pieczątka "z upoważnienia Starosty" odnosi się do potwierdzenia przez członka zarządu zgodności kopii decyzji z oryginałem, niemniej jednak są to kopie dwóch różnych – bo o innych numerach (znakach) – decyzji. Podkreślić przy tym wypada, że oprócz niejednakowych znaków omawiane decyzje w istocie odnoszą się do różnych nieruchomości, bo usytuowanych pod odmiennymi numerami ([...] – [...];[...] – [...]). To, że wcześniej w istocie nikt tego faktu nie dostrzegł i postępowanie było prowadzone wobec decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. opatrzonej znakiem [...] nie zmienia faktu, że trzeba wyjaśnić tę kwestię, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Nie jest zatem błędne uznanie przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy a mianowicie, która ze znajdujących się w aktach sprawy kopii decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r., udzielającej A. R. i A. R. pozwolenia na kontynuowanie prac przy budynku gospodarczym z częścią mieszkalną przy ul. B. [...] ([...] - ?) w Z., weszła do obrotu prawnego. Odnosząc się do argumentacji podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważyć wypada, że kopia decyzji opatrzonej znakiem [...] nie tylko była złożona przez M. B., ale również znajdowała się w aktach administracyjnych sprawy (k. 55 akt MWINB oraz w teczce akt Starosty Żyrardowskiego – bez numeru karty), niezależnie od kopii decyzji opatrzonej znakiem [...] (k. 39 akt Starosty Żyrardowskiego; akta GUNB – bez numeru karty oraz kserokopia k. 39 akt Starosty). Zawarty zatem w motywach skargi kasacyjnej argument, że złożona przez M. B. kopia decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. o znaku [...] stanowiła "niepotwierdzoną za zgodność z oryginałem złej jakości kopię dokumentu, którego pochodzenie było nieznane", uznać należy za chybiony. W tej sytuacji stwierdzić wypada, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie tylko nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów (bez wpływu na wynik sprawy jest bowiem sugestia tego Sądu, że decyzja o znaku [...] mogła być wydana "z upoważnienia Starosty oraz podpisana przez członka zarządu", co zostało wyżej wyjaśnione), ale ponadto – pomimo że przedmiotowe postępowanie toczy się od wielu lat – jako pierwszy dostrzegł istnienie w aktach dwóch decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. o różnych znakach. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.