II GSK 3642/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 350/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. w G. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Stowarzyszenia A. w G. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 29 lipca 2015 r., sygn. akt. VI SA/Wa 350/15, oddalił skargę Stowarzyszenia A. z siedzibą w G. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony. Wyrok Sądu I instancji został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Stowarzyszenie A. z siedzibą w G. (nazywane dalej: "Stowarzyszeniem", "skarżącym"), pismem z 11 lipca 2014 r. zwróciło się do Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: KNF) o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony w postępowaniu administracyjnym z wniosku B. o zatwierdzenie prezesa zarządu B. (dalej :B.). Jako podstawę prawną swego wniosku Stowarzyszenie wskazało art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie powołało się na § 5 statutu Stowarzyszenia, zgodnie z którym celem Stowarzyszenia jest inicjowanie, prowadzenie i wspieranie działań na rzecz krzewienia edukacji finansowej, ochrona konsumentów, promocja zatrudnienia i aktywizacji zawodowej osób pozostających bez pracy i zagrożonych zwolnieniem z pracy, rozwijanie kontaktów i współpracy pomiędzy społeczeństwami, promocja i organizacja wolontariatu, reintegracja społeczna i zawodowa, prowadzenie działalności charytatywnej, wspieranie rozwoju kultury polskiej i dziedzictwa narodowego. Ponadto, zgodnie z § 6 Statutu, Stowarzyszenie realizuje swoje cele w szczególności przez wszechstronne wspieranie społecznych instytucji finansowych o charakterze samopomocowym, prowadzących działalność na zasadzie non-profit i inne działania sprzyjające rozwojowi statutowych celów Stowarzyszenia. Na poparcie skarżący odwołał się do przepisów ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1450 ze zm., dalej ustawa o skok ), w tym art. art. 42 i art. 44 cyt. ustawy, stwierdzając, że wspieranie działalność Kasy mieści się w ramach statutowych działań Stowarzyszenia. Celem wykazania ważnego interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, skarżący wyjaśnił, że będzie mógł wskazywać znane mu okoliczności dotyczące działalności B., jako samopomocowej instytucji finansowej, prowadzonej na rzecz zrzeszonych w niej spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych i ich członków.. Komisja Nadzoru Finansowego, postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., na podstawie m.in. art. 31 § 2 w związku z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1149 z późn. zm.) odmówiła dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zatwierdzenia prezesa zarządu B., a następnie, postanowieniem z [...] listopada 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymała w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia KNF m.in. podała, że status prawny Stowarzyszenia pozwala zakwalifikować je do kategorii organizacji społecznych, o których mowa w art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. w związku, z czym co do zasady, Stowarzyszenie może wnosić o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innego podmiotu, po spełnieniu warunków przewidzianych w art. 31 § 1 pkt 3 k.p.a. Jednakże, według Komisji Nadzoru Finansowego, Stowarzyszenie nie wykazało, że jego udział w toczącym się przed KNF jest uzasadniony celami statutowymi Stowarzyszenia oraz przemawia za nim interes społeczny. W ocenie KNF, wskazane przez Stowarzyszenie jego cele były na tyle generalne i ogólne, że organ nie był w stanie ocenić konkretnego ich związku z przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia prezesa zarządu B.. Komisja zaznaczyła, że wyłącznym celem tego postępowania jest ustalenie czy prezes B. spełnia wymogi ustalone przez przepisy prawa, a ostatecznie - zapewnienie, by B. nie zarządzała osoba, która takich wymogów nie spełnia. KNF stwierdziła, że Stowarzyszenie w uzasadnieniu wniosku nie określiło również interesu społecznego, jaki miałby przemawiać za dopuszczeniem do prowadzonego postępowania. Według organu, argumenty podnoszone przez Stowarzyszenie w żaden sposób nie odnosiły się do obiektywnie istniejącego i realizowanego przez Stowarzyszenie interesu mającego charakter społeczny, a więc dotyczącego wartości lub korzyści istotnych z punktu widzenia ogółu społeczeństwa i uzasadniających udział Stowarzyszenia w prowadzonym przed KNF postępowaniu. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Stowarzyszenie wniosło skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA), uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecnie Dz.U. 2016.718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wskazał, że w jego ocenie KNF w pełni zasadnie przyjął, że Stowarzyszenie nie może powoływać się na swoje cele statutowe i interes społeczny, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., jeśli upatruje ich jedynie w realizacji własnego interesu w ramach udziału na prawach strony w postępowaniu, do którego miałaby przystąpić. W ocenie Sądu, KNF trafnie uznała, że prowadzone postępowanie nie dotyczy zakresu ani celów działalności B., jak również nie odnosi się do możliwości podejmowania lub kontynuowania przez nią współpracy ze Stowarzyszeniem lub innymi podmiotami. Dalej WSA wywodził, że to, kto jest prezesem zarządu B. nie wpływa na zakres ani cele jej działalności, albowiem wynikają one z ustawy o skok oraz jej Statutu, a nie są ustalane przez prezesa zarządu B.. Zatem przebieg i rezultat prowadzonego postępowania nie są, w ocenie Sądu I instancji, czynnikami oddziaływującymi na cele i zakres działalności B.. Tym samym, zdaniem WSA, wynik prowadzonego postępowania nie będzie miał wpływu na możliwość osiągania celów statutowych przez Stowarzyszenie, które w dalszym ciągu będzie mogło wspierać B. w realizacji jej celów zbieżnych z celami Stowarzyszenia oraz współpracować z B. na dotychczasowych zasadach. WSA wskazał, że jeśli Stowarzyszenie wyraża wolę przedstawienia organowi nadzoru opinię o prezesie B., może pisemne wyrazić swoje stanowisko w sprawie i przekazać je organowi nadzoru bezpośrednio lub za pośrednictwem strony postępowania. Na wniosek strony stanowisko to może zostać dopuszczone przez Komisję, jako dowód w sprawie (art. 75 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a.). WSA przywołał argumenty Stowarzyszenia mające przemawiać za istnieniem interesu społecznego w jego dopuszczeniu do prowadzonego postępowania i w podsumowaniu rozważań wskazał, że wniosek Stowarzyszenia w istocie motywowany jest jego własnym, partykularnym interesem, a nie interesem społecznym, ogólnym. WSA wskazał, że Stowarzyszenie zamierza oddziaływać na przebieg postępowania dotyczącego obsady personalnej organu zarządzającego podmiotu, z którym ma bliskie związki i współpracuje w pewnych obszarach, po to, aby móc wpływać na jego wynik w pożądanym przez siebie kierunku. Ta ochrona własnych faktycznych interesów wykluczała, zdaniem Sądu, dopuszczenie Stowarzyszenia do prowadzonego postępowania, a nie przemawiał za tym interes społeczny. W ocenie Sądu I instancji, to Stowarzyszenie powinno było wykazać, w jaki konkretny sposób jego uczestnictwo w prowadzonym postępowaniu przyczyniłoby się do realizacji interesu społecznego. Sąd wskazał, że Stowarzyszenie widziało interes społeczny mający uzasadniać jego dopuszczenie do prowadzonego postępowania w tym, że dysponuje wiedzą o działalności B., jako samopomocowej instytucji finansowej, prowadzonej na rzecz zrzeszonych w niej spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych oraz ich członków, co powinno, w jego ocenie, przyczynić się do obiektywnego, wszechstronnego, wnikliwego ustalenia okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy administracyjnej. Według Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie w żaden sposób nie rozwinęło ani nie uszczegółowiło tych twierdzeń, pozostając przy wysoce ogólnych i w istocie wieloznacznych sformułowaniach. Stowarzyszenie nie wskazało jednak organowi, jakiego rodzaju informacjami dysponuje. Nie wiadomo także, dla oceny spełniania przez prezesa zarządu B., której z przesłanek mogłyby one mieć znaczenie. Według WSA, Stowarzyszenie nie skonkretyzowało interesu społecznego na tyle precyzyjnie, aby stanowiło to wystarczające uzasadnienie dla jego dopuszczenia do toczącego się postępowania. Zdaniem Sądu, nie można bowiem przyjąć, że wymaganie to spełnia powoływanie się na dysponowanie bliżej nieokreślonymi informacjami, które mogą - w ocenie Stowarzyszenia - mieć znaczenie dla prowadzonego postępowania. W ocenie Sądu, Stowarzyszenie nie wykazało, w jaki sposób, dzięki posiadanym informacjom o funkcjonowaniu B., jego udział w tym postępowaniu miałby przyczynić się do obiektywnego, wszechstronnego, wnikliwego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy administracyjnej, której przedmiotem jest ustalenie tego, czy prezes B. spełnia wymogi wynikające z ustawy o skok. W skardze kasacyjnej od tego wyroku, Stowarzyszenie A. wniosło o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi, zarzucono naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu podniesionego zarzutu strona przedstawiła przebieg postępowania oraz argumenty Sądu I instancji. Następnie, odwołując się do treści art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Stowarzyszenie podniosło, że przesłanką dopuszczenia do udziału w postępowaniu jest istnienie merytorycznego powiązania przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Według skarżącego kasacyjnie, ustawowa przesłanka dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie wymaga by cele określone w statucie organizacji były na tyle precyzyjnie sformułowane by pokrywać się bezpośrednio z przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego. Związek natury faktycznej, wpływ postępowania administracyjnego i wydawanej w nim decyzji na faktyczne stosunki społeczne, pozostające w obszarze zadań statutowych organizacji społecznej są w pełni wystarczające dla wypełnienia przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. Powoływany zarówno przez organ jak i Sąd I instancji partykularyzm interesu Skarżącego nie stanowi przesłanki wyłączającej istnienie interesu społecznego, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że Stowarzyszenie w sposób niedostateczny wykazało istnienie interesu społecznego w jego przystąpieniu do przedmiotowego postępowania. Za spełnieniem wskazanej przesłanki przemawia niekwestionowana wiedza i doświadczenie Stowarzyszenia, wynikające z wieloletniej współpracy z B., a także wiedza płynąca od członków Stowarzyszenia, które to byłyby przydatne dla realizacji celu postępowania administracyjnego, którym jest wydanie decyzji w oparciu o możliwie wszechstronne i obiektywne ustalenie stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Komisja Nadzoru Finansowego, reprezentowana przez radcę prawnego, podając stosowną argumentację, wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej, jako niedopuszczalnej na podstawie art. 178 p.p.s.a. w związku z art. 176 § 1 pkt 2 k.p.a. ewentualnie, w przypadku uznania, że skarga kasacyjna nie jest niedopuszczalna, o oddalenie tej skargi, jako niemającej usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny pozostaje związany zarzutami i wnioskami tego środka odwoławczego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność precyzyjnego wskazania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd I instancji. Ponadto wymogiem dla skargi kasacyjnej jest nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale także ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 p.p.s.a. Kontrola instancyjna Naczelnego Sądu Administracyjnego zawężona jest do badania wskazanych w środku odwoławczym kwestii spornych i Sąd ten nie jest uprawniony do uzupełniania lub poprawiania podstaw skargi kasacyjnej, czy wreszcie samodzielnego formułowania jej zarzutów, ponieważ oznaczałoby to działanie z urzędu, co w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. nie jest dopuszczalne. Poczynienie powyższych uwag było niezbędne, wobec wystąpienia uchybień w konstrukcji rozpoznawanej skargi kasacyjnej, co objawiało się w sposobie formułowania i uzasadniania zarzutów, co z kolei rzutuje w bezpośredni sposób na możliwość i zakres dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego wyroku w ramach sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej. Rozpoznając sprawę według przedstawionych zasad, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż podstawy na których oparto skargę kasacyjną nie znajdują usprawiedliwienia. Przede wszystkim nie może być uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne polega na rozpoznawaniu skarg na wskazane w tym przepisie akty i czynności oraz na bezczynność. Określa on więc przedmioty zaskarżenia, wyznacza zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego (por. T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz- Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 41-42). Sąd może zatem go naruszyć wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową (rozpoznając skargę na akt lub czynność nie poddane jego kognicji) bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości (poprzez uznanie skargi za niedopuszczalną - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zasadnie przyjmuje się, że przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłoby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2016r. sygn. akt II OSK 2929/14, treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Należy podkreślić, że ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy przepisów prawa materialnego czy też przepisów postępowania nie oznacza, że sąd ten uchybił zakresowi kontroli wynikającemu z powyższej regulacji, jest to bowiem kwestia odrębna, i nie może być skutecznie kwestionowana zarzutem naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. trzeba zauważyć, że strona wnosząca skargę kasacyjną ograniczyła się wyłącznie do wskazania, iż naruszenie to polegało na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W związku z tym należy przypomnieć, że w myśl art. 145. § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 56 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z kolei art.156 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Jak już zasygnalizowano, ani w samym zarzucie ani też w uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie nie zaprezentował swego stanowiska odnośnie do tego, w czym przejawiać ma się niewykonalność zaskarżonego postanowienia, jako przesłanka jego nieważności. Tym samym należy stwierdzić, że omawiany zarzut nie spełnia przedstawionych na wstępie wymogów skargi kasacyjnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że w omawianym zakresie skargę kasacyjną należy uznać za pozbawioną konstytuujących ją elementów treściowych, co uniemożliwia sądowi ocenę zasadności tego zarzutu. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że samo powołanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej treści art. 31 §1 pkt 2 k.p.a. oraz przytoczenie przez autora skargi poglądów, co do ustawowych przesłanek dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, nie pozwalało wywieść zarzutu pod adresem Sądu I instancji, który spełniałby ustawowe wymogi sformułowania podstaw kasacyjnych i który poddawałby się kontroli instancyjnej. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 180 zł, na które składa się wynagrodzenie radcy prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i reprezentował organ przed WSA oraz na rozprawie przed NSA, orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 490) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).