II SA/Sz 280/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 lipca 2015r. sprawy ze skargi E. T., L. A. T. oraz Stowarzyszenia A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. solidarnie na rzecz skarżących E. T. i L. A. T. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. E.T. i L. A. T. poinformowali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S., że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 1343/14, stwierdził naruszenie prawa, między innymi, w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego w części dotyczącej przesunięcia budynku –[...] przy ul. [...] w S. W związku z powyższym wnieśli o wstrzymanie wszelkich robót budowlanych związanych z przesunięciem budynku do czasu: - przywrócenia stanu zgodnego z prawem, - zamontowania urządzeń monitorujących drgania – zgodnie z protokołem sporządzonym przez Powiatowego Inspektora Budowlanego w dniu [...] r. Również Stowarzyszenie w S., pismem z tej samej daty skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. , powołując się na wyrok NSA z dnia 30 lipca 2014 r., poinformowało, że prace budowlane dotyczące operacji przesunięcia [...] prowadzone są na podstawie niezgodnej z prawem dokumentacji i w związku z tym, wniosło o: - wstrzymanie wszelkich robót budowlanych związanych z przesunięciem budynku do czasu przywrócenia stanu zgodnego z prawem; - wszczęcie postępowania wyjaśniającego w sprawie sytuacji prawnej odnośnie operacji przesunięcia [...] w kontekście ww. wyroku NSA; - dopuszczenie, na prawach strony, do udziału w ww. postępowaniu; - poinformowanie wszystkich uczestników procesu budowlanego (przede wszystkim kierownika budowy i inspektora nadzoru), dotyczącego operacji przesunięcia budynku [...] , o ww. wyroku NSA i wynikających z niego konsekwencjach. Pismem z dnia [...] r., Stowarzyszenie ponowiło żądania zawarte w piśmie z dnia [...] r., podnosząc, m. in., że z wyroku NSA z dnia 30 lipca 2014 r. wynika, iż inwestor, aby zalegalizować roboty budowlane polegające na przesunięcie [...] , musi najpierw zmienić projekt w części dotyczącej przesunięcia tego budynku, tak aby spełniał wymogi prawa budowlanego, a następnie musi go zatwierdzić poprzez zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. Pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. zawiadomił E. i L. A. T. oraz Stowarzyszenie w S. o wszczęciu postępowanie w sprawie wstrzymania wszelkich robót budowalnych związanych z przesunięciem budynku przy ul. [...] w S. . Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. postanowieniem z dnia [...] r., Nr[...] , na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), odmówił wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z przesunięciem budynku przy ul. [...] w S. , podczas wykonywania inwestycji budowy[...] , która jest realizowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. a o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu [...] r. przesunięto bryłę budynku w miejsce docelowe. W tak ustalonym stanie faktycznym brak jest podstaw do zastosowania norm przepisu art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] r., nr[...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu zażaleń wniesionych na powyższe postanowienie przez Stowarzyszenie w S. i L. T. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym wydanie postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane możliwe jest tylko w stosunku do robót budowlanych jeszcze nie zakończonych, nie zaś w stosunku do robót budowlanych, które faktycznie zostały zakończone. Organ odwoławczy wskazał, że PINB w S. w dniu [...] r. jednoznacznie ustalił, iż przedmiotowy obiekt budowlany - tzw. [...] - został przesunięty w docelowe miejsce. A zatem roboty budowlane - niezależnie od tego czy zostały wykonane w sposób nienaruszający obowiązujących przepisów prawa budowlanego - w dniu wydania zaskarżonego postanowienia zostały faktycznie zakończone, co oznacza, że wydanie przez organ powiatowy postanowienia odmawiającego wstrzymania ich wykonywania jest zasadne. Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że - jak jednoznacznie wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt: II OSK 1343/14 i co skarżący przyznają - nie została uchylona ostateczna decyzja Wojewody z dnia [...] r. ani poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta S. a z dnia [...] r. o zezwoleniu na budowę tzw. szybkiego tramwaju, w ramach której zaplanowano przesunięcie zabytkowego budynku przy ul. [...] w S. . Sądy administracyjne obu instancji orzekły, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem prawa. Natomiast przepis art. 50 ust. 1 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, nie zawiera postanowień udzielających kompetencji organom nadzoru budowlanego w przypadkach, gdy decyzja o pozwoleniu (zezwoleniu) na budowę wydana została z naruszeniem prawa, ale pomimo to pozostaje w obiegu prawnym. Pozostałe przepisy obowiązującej ustawy Prawo budowalne, w szczególności art. 48 i 49b, również nie zawierają takich kompetencji. Zatem również z powyższych względów organ powiatowy obowiązany był wydać zaskarżone postanowienie. E. T. i L. A. T. oraz S. w S. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. Skarżący wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, 2) uchylenie postanowienia wydanego w pierwszej instancji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w dniu [...] r, 3) przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, 4) wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozpoznania skargi przez organ administracji na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie przez sąd na podstawie art 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 5) zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących zwrotu kosztów procesu, w tym zwrotu wpisu od skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. 6) dołączenie do akt sprawy dziennika budowy, jako materiału dowodowego w celu ustalenia "czy" lub ewentualnie "kiedy" zakończyły się roboty budowlane związane z przesunięciem zabytkowego budynku. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 4, oraz art. 36a ustawy - Prawo budowlane, a także art. 7, art 8, art, 77, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Skarżący podtrzymali również zarzuty przedstawione w zażaleniu na postanowienie organu I instancji i wnieśli o ustosunkowanie się do nich. W uzasadnieniu skargi zwrócili uwagę, że zakres robót budowlanych związanych z przesunięciem obiektu określa dokładnie dokumentacja "Projekt Technologiczny Przesunięcia Budynku" (pkt 8 Kolejność robót), z której jednoznacznie wynika, że roboty budowlane związane z przesunięciem [...] składają się z robót przygotowawczych, operacji przesunięcia obiektu, osadzenia i połączenia budynku z nowymi fundamentami (pkt 8.23 i 8.24), demontaż osprzętu oraz konstrukcji przewidzianych na czas przesunięcia (pkt 8.25) i robót niezbędnych do przywrócenia funkcji użytkowej budynku i zagospodarowania terenu po jego przesunięciu (pkt 8.26 i 8.27). Zakres robót budowlanych wynikających z operacji przesunięcia budynku wynika również z programu prac konserwatorskich zatwierdzonego decyzją nr [...] Wojewódzkiego Konserwatora. Zarówno z "Projektu Technologicznego Przesunięcia Budynku" jak i programu prac konserwatorskich wynika jednoznacznie, że roboty budowlane związane z przesunięciem budynku nie dotyczą tylko samej operacji jego przesunięcia w docelowe miejsce. Z dokonanych przez Stowarzyszenie oględzin w dniu [...] r. wynika, że prace budowlane związane z przesunięciem budynku i wykonywane na podstawie ww. dokumentacji nie zakończyły się i prowadzone są w dalszym ciągu. Dalej skarżący argumentowali, że w świetle art 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane do wstrzymania prac budowlanych powinno prowadzić już samo naruszenie decyzji o pozwoleniu na budowę ze względu na niezgodność z prawem budowlanym projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją, która w tej sprawie nie mogła być uchylone z powodu brzmienia art. 31 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nawet pomimo pozostawania w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, inne naruszenia przepisów prawa również powinny powodować wstrzymywanie prac budowlanych. Inaczej doszłoby do sytuacji, w których inwestor mógłby zupełnie dowolnie nie przejmować się naruszeniami prawa - gdyby przyjąć, że ma gwarancję, iż naruszenia nie wywołają dla niego żadnych negatywnych konsekwencji. To zaś powodowałoby bezkarność naruszającą fundamentalne zasady państwa prawa. Zdaniem skarżących w obowiązującym stanie prawnym organy nadzoru budowlanego mają kompetencję do wstrzymywania prac również przy obowiązującym pozwoleniu na budowę. Taką kompetencję daje końcowy fragment art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane. Słowo "bądź" oczywiście oznacza alternatywę, do wstrzymania robót wystarczają same naruszenia przepisów popełnione na dowolnym etapie realizacji inwestycji. Natomiast naruszenia przepisów (art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego) zostały wyczerpująco wskazane w uzasadnieniu cytowanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i zażaleniu Stowarzyszenia na postanowienie PINB w S. Według skarżących inwestor mimo nieuchylenia przez NSA decyzji zezwalającej na realizację inwestycji nie mógł rozpocząć i prowadzić robót budowlanych dotyczących przesunięcia budynku, ze względu na niekompletność projektu budowlanego. Dlatego inwestor rozpoczął roboty budowlane dopiero po opracowaniu nowej dokumentacji projektowej, którą zatwierdził u Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, ale nie uzyskał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę - zgodnie z wymogami prawa budowlanego, tj. art. 36a ust. 1 i ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że jeżeli nawet nowy projekt nie miał istotnych odstąpień od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta S. nr[...] , lub innych warunków pozwolenia, to nowy projekt musi, ze względu na wymóg uzyskania m.in. opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zostać zatwierdzony przez uzyskanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisami "specustawy" i ustawy - Prawo budowlane wymagana jest opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przed wydaniem pozwolenia na budowę (art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f "specustawy drogowej", art. 39 ust 1 ustawa - Prawo budowlane). Reasumując skarżący stwierdzili, że zarówno organ I jak i II instancji nadzoru budowlanego z pełną świadomością zignorowały wykonanie należytej analizy materiału dowodowego i rzetelnej oceny prawnej w przedmiotowej sprawie, pomimo że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie bardzo wnikliwie przedstawił, w uzasadnieniu do orzeczenia z dnia 30 lipca 2014 r. aspekt naruszenia prawa budowlanego w części dotyczącej projektu na przesunięcie zabytku. W związku z powyższym skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwaną dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracyjnej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga okazała się zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające wydane zostały z naruszeniem prawa uzasadniającym ich uchylenie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. zawiadamiając skarżących pismem z dnia [...] r. o wszczęciu postępowania administracyjnego nie podał jednocześnie przepisu prawa materialnego mającego stanowić podstawę prawną jego prowadzenia. Tymczasem rolą organu administracyjnego - w myśl zasady określonej w art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej "K.p.a." - jest informowanie i wyjaśnianie stronom całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Tak więc organ nadzoru budowlanego wszczynając postępowanie w niniejszej sprawie winien był wskazać w ww. zawiadomieniu przepisy prawa materialnego, w ramach których postanowiono prowadzić postępowanie, co niewątpliwie sprecyzowałoby jego zakres i umożliwiłoby stronom poznanie stanowiska organu, a Sądowi dokonanie kontroli tego stanowiska. Niejasności powyższych nie rozwiewa postanowienie organu I, ani II instancji. Organ I instancji w podstawie prawnej swojego orzeczenia przywołał przepis art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) – dalej "ustawa". Jednak już na końcu uzasadnienia podał, że przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie. Również organ II instancji podał, że przepis art. 50 ust. 1 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, nie zawiera postanowień udzielających kompetencji organom nadzoru budowlanego w przypadkach, gdy decyzja o pozwoleniu (zezwoleniu) na budowę wydana została z naruszeniem prawa, ale pomimo to pozostaje w obiegu prawnym. Według organu odwoławczego pozostałe przepisy obowiązującej ustawy Prawo budowlane, w szczególności art. 48 i 49b, również nie zawierają takich kompetencji. W zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, organy ograniczyły swoje rozważanie do wskazania, które przepisy ustawy nie znajdują zastosowania w sprawie. Jednocześnie żaden z organów nie podał jaki przepis stanowił postawę prawną wydania orzeczenia odmawiającego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z przesunięciem budynku przy ul. [...] w S.. Stanowi to niewątpliwie naruszenie, znajdującego zastosowanie w stosunku do postanowień z mocy art. 126 K.p.a., przepisu art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie prawne powinno zawierać - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W tym miejscu zasadnym wydaje się wyjaśnienie, że przepis art. 50 ust. 1 ustawy, wspólnie z art. 51, regulują procedurę legalizacyjną stosowaną w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy i znajduje zastosowanie w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w jego treści, tj. gdy roboty budowlane wykonywane są: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W razie stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego wykonywania robót budowlanych w jeden z wyżej wskazanych sposobów, przepis ten jednocześnie nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek wstrzymania tak prowadzonych robót budowlanych. Prawidłowa wykładnia przytoczonego powyżej uregulowania poprowadzi do wniosku, że aby wydać postanowienie w przedmiocie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego musi najpierw ustalić czy roboty prowadzone są w sposób o jakim mowa w wyliczonych czterech przypadkach. Jeżeli dokona takich ustaleń, to zobowiązany jest wszcząć postępowania w ustalonym zakresie i wydać postanowienie o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych. Natomiast przepis ten w żadnym przypadku nie daje podstawy do wydania postanowienia o odmowie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych, nawet jeżeli prowadzone byłyby legalnie. Inaczej rzecz ujmując, jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi jeden z określonych w art. 50 ust. 1 ustawy rodzaj samowoli budowlanej lub prowadzenie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, wówczas zobowiązany jest wszcząć i prowadzić postępowanie naprawcze, które rozpoczyna się od wydania postanowienia wstrzymującego prowadzone roboty budowlane. W przedmiotowej sprawie organy nie dokonały żadnych ustaleń pod kątem zastosowania przepisu art. 50 ust. 1 ustawy. Swoje ustalenia skoncentrowały na wykazaniu, że nie możliwe jest wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych z uwagi na ich zakończenie. Tymczasem jeżeli faktycznie doszłoby do samowolnego wykonania robót budowlanych w sposób o jakim mowa w art. 50 ust. 1, to co prawda organ nie musi wydawać postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, skoro już zostały zakończone, jednak nie zwalania to organu nadzoru budowlanego od przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, o jakim mowa w art. 51 ustawy. Z powyższego wynika, że nawet po zakończeniu robót budowalnych organ nadzoru budowlanego może dokonać sprawdzenia czy w trakcie ich wykonywania nie doszło do samowoli budowalnej, zwłaszcza jeżeli otrzymuje sygnały od podmiotów będących stronami postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W warunkach rozpatrywanej sprawy czy nie zaistniał przypadek określony w pkt 4 ust. 1 art. 50 ustawy, a konkretnie w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniu skarżących, tylko ten przypadek mógłby zajść w przedmiotowej sprawie skoro decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pozostaje w obiegu prawnym. Natomiast przypadek określony jako wykonywanie robót budowalnych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach dotyczy robót budowalnych, na których wykonanie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. W takiej bowiem tylko sytuacji organ nadzoru budowlanego dokonując kontroli, nie dysponując decyzją określającą warunki wykonania robót budowalnych, musi odnosić się do warunków określonych w przepisach. Brak ustaleń organów nadzoru budowalnego w opisanym powyżej zakresie narusza przepisy art. 7 oraz 77 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem prawidłowe załatwienie i rozstrzygnięcie sprawy winno być oparte na prawidłowo ustalonych i ocenionych okolicznościach faktycznych. Sąd, mając na względzie stwierdzone nieprawidłowości w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 P.p.s.a., uchylił postanowienia organów obu instancji. Mając na uwadze treść art. 152 p.p.s.a. zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, wobec braku jednak przymiotu wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd odstąpił od orzekania w tym przedmiocie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.