II SA/Po 90/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2015 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] września 2014 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 61a, art. 156 § 1 i art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 28 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza W. z dnia [...] grudnia 2011 r., znak [...], w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch turbin wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanych na działce nr [...], obręb R., Gmina W. i na działce nr [...], obręb K., Gmina W. W uzasadnieniu organ administracji publicznej wyjaśnił, że pismem z dnia [...] lipca 2014 r. J. J. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Skarżący argumentował, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie odpowiada stanowi faktycznemu, a postępowanie powinno toczyć się z uwzględnieniem przepisów przewidujących udział społeczeństwa. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało J. J. do wykazania, że posiada status strony w postępowaniu, w którym wydano kwestionowaną decyzję. W dniu [...] września 2014 r. do organu administracji publicznej wpłynął odpis księgi wieczystej, z którego wynika, że skarżący jest właścicielem działki nr [...], obręb R., Gmina W.. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na wniosek strony albo z urzędu. Jak wynika przy tym z przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199 poz. 1227 z późn. zm.), przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji posiadają podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a także właściciele innych nieruchomości, które mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Z raportu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko wynika, że nie będzie ona wpływała na powierzchnię ziemi i gleby. Brak jest również negatywnego oddziaływania na wody powierzchniowe i podziemne. Wpływ inwestycji na elementy przyrodnicze nie okaże się znaczący. Przeprowadzone analizy wykazały poza tym brak ponadnormatywnego oddziaływania akustycznego rozważanego przedsięwzięcia. Promieniowanie elektromagnetyczne również nie będzie ujemnie oddziaływać. Tym samym należy uznać, że organ wydający decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. prawidłowo ograniczył krąg osób legitymujących się przymiotem strony jedynie do grona właścicieli gruntów bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Działka, której właścicielem jest skarżący, nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością inwestora. Tym samym nie przysługuje mu również przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Pismem z dnia [...] października 2014 r. J. J. wniósł o ponowne rozpatrzenie przez Kolegium sprawy, zakończonej wydaniem postanowienia z dnia [...] września 2014 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wadliwe ustaliło krąg podmiotów legitymujących się przymiotem strony w niniejszym postępowaniu. Nie wzięto bowiem pod uwagę kwestii interesu prawnego osób znajdujących się pod jakimkolwiek wpływem omawianej inwestycji. Organ administracji publicznej stwierdził wprawdzie, że oddziaływanie wspomnianego przedsięwzięcia będzie nieznaczne, co jednak prowadzi do wniosku, że pewne oddziaływanie jest nieuniknione. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wadliwie powołało się na raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko w zakresie przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu. Skarżący podkreślił, że takie normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, ale nie dla posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tym samym przymiot strony powinien uzyskać właściciel każdej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, a nie, jak twierdzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jedynie właściciele nieruchomości sąsiednich. Co więcej, ustawodawca nie wymaga przy tym negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na określony teren. Istotna jest bowiem sama możliwość spowodowania takiego oddziaływania. Skarżący wskazał poza tym, że sporządzony w niniejszej sprawie raport pomija kwestię wystąpienia niekorzystnych warunków w porze nocnej w związku z przekroczeniem dopuszczalnych wartości poziomu hałasu. Tym bardziej, że należący do niego budynek mieszkalny znajduje się w odległości 390 m od planowanej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a, art. 127 § 3, art. 144, art. 156 §1, art. 157 § 2 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2014 r., podzielając w pełni swoje stanowisko wyrażonej w tym akcie administracyjnym. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. J. J. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu powyższe postanowienie Kolegium z dnia [...] listopada 2014 r., powtarzając swoją wcześniejszą argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] października 2014 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei art. 28 k.p.a. wskazuje, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wynika przy tym z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. konsekwentnie twierdziło zarówno w postanowieniu z dnia [...] listopada 2014 r., znak [...] (k. 240-242 akt adm.) jak i w poprzedzającym je postanowieniu z dnia [...] września 2014 r., znak [...] (k. 227-228 akt adm.), że J. J. nie posiadał statutu strony w postępowaniu, w którym wydano decyzję Burmistrza W. z dnia [...] grudnia 2011 r., znak [...] (k. 207-216 akt adm.), gdyż jego nieruchomość nie znajdowała w obszarze oddziaływania inwestycji. Organ administracji publicznej argumentował przy tym, że status strony w ramach postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia posiadają właściciele nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, jak i właściciele tych nieruchomości, w stosunku do których inwestycja będzie negatywnie oddziaływała, w szczególności poprzez emitowanie ponadnormatywnych zakłóceń. Z takim stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Należy bowiem zauważyć, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji wydawana jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199 poz. 1227 z późn. zm.). Wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., ustawodawca nie modyfikuje w powołanym akcie normatywnym ogólnych zasad określania kręgu podmiotów legitymujących się przymiotem strony postępowania administracyjnego. Nie można zatem przyjąć, że właściciele nieruchomości, które nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, posiadają taki status jedynie wtedy, gdy raport przewiduje ponadnormatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na ich grunty. Takie ujęcie nie znajduje odzwierciedlenia w powołanych przepisach, a nadto prowadziłoby do nadmiernego zawężenia kręgu podmiotów uczestniczących w tej fazie procesu inwestycyjnego, wpływając tym samym ujemnie na społeczną, a w dalszej kolejności także prawną, kontrolę aktów administracyjnych odnoszących się do środowiska. Dlatego należy uznać, że skarżący może posiadać przymiot strony postępowania, w którym wydano decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r., jeżeli dotyczy ona jego interesu prawnego lub obowiązku, nawet jeżeli wspomniane przedsięwzięcie nie powoduje ponadnormatywnego oddziaływania na jego grunt. Istotne jest bowiem, że omawiana inwestycja w ogóle oddziałuje na nieruchomość należącą do J. J. Podobne stanowisko zostało także wyrażone w wyroku NSA z dnia 6 listopada 2014 r. (II OSK 1005/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. należy uznać za przedwczesne, a tym samym również za wadliwe. Uchybienie to miało charakter istotny, uzasadniając zarazem wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego. Sąd nie podzielił również stanowiska organu administracji publicznej co do definitywnego braku negatywnego oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na nieruchomość skarżącego. W tej mierze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. konsekwentnie odwoływało się do ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Trzeba jednak zauważyć, że z mapy rozprzestrzenienia się hałasu wynika, iż działka nr [...] znajduje się pomiędzy izofoną 45 dB i 40 dB (k. 158 akt raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko z lipca 2011 r.). Jednocześnie, zgodnie z powyższym dokumentem działka nr [...] jest zabudowana, co potwierdza także informacja z rejestru gruntów z dnia [...] sierpnia 2013 r. (k. 188 akt adm.). Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie można jednak z całą stanowczością stwierdzić, czy obiekt budowlany znajdujący się na tej nieruchomości zalicza się do zabudowy zagrodowej czy do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Okoliczność ta nie została również poddana wnikliwej analizie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. Tymczasem ma ona kluczowe znaczenie z perspektywy rozpatrywanej sprawy. Jak wynika bowiem z tabeli nr 1 załączonej do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120 poz. 826 z późn. zm.), dopuszczalny poziom hałasu generowanego przez inne obiekty niż drogi i linie kolejowe w przedziale czasu odniesienia równy 1 najmniej korzystnej godzinie nocy wynosi dla zabudowy zagrodowej 45 dB, a dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – 40 dB. Tym samym zakwalifikowanie zabudowy na działce nr [...] jako zabudowy zagrodowej nie będzie oznaczało przekroczenia normatywnych wartości hałasu. Natomiast uznanie jej za zabudowę mieszkaniową jednorodzinną będzie już równoznaczne z przekroczeniem wspomnianej normy. Jak wskazano już wcześniej, usunięcie tej wątpliwości nie jest obecnie możliwe, gdyż organ administracji publicznej nie zbadał dostatecznie charakteru obiektu budowlanego na działce nr [...]. Nie ulega zatem wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. naruszyło art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały material dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Powyższe wady miały charakter istotny, co z kolei dodatkowo uzasadniało wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego z obrotu prawnego. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 28, art. 61a § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 157 § 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji publicznej – mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną przez Sąd powyżej – winien dokonać oceny wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2014 r. w zakresie uregulowanym przepisem art. art. 157 § 2 kpa. Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonego postanowienia na mocy art. 152 p.p.s.a.