I OSK 3285/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędzia del. WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 402/15 w sprawie ze skargi A. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta O. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 29 lipca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 402/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta O. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Pismem z dnia 27 kwietnia 2015 r. A. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie opisaną na wstępie skargę zarzucając organowi naruszenie art. 8 i art 12 K.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia prawa do zasiłku opiekuńczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie przeprowadzono szereg czynności sprawdzających oraz gromadzono i analizowano materiał dowodowy. Ponadto organ podniósł, ze sprawy ustalania uprawnień do świadczeń opiekuńczych są sprawami skomplikowanymi ze względu na zmieniające się przepisy prawa i ich interpretacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd przytoczył treść art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm., w skrócie "P.p.s.a."). Podkreślił, że podstawowym celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania administracyjnego jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu administracyjnego w prowadzonej przez organ sprawie administracyjnej. Treść art. 149 § 1 P.p.s.a. wyczerpująco określa treść orzeczenia uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W ocenie Sądu, powyższy pogląd, nie może być jednak stosowany do diametralnie innej sytuacji, jaką jest wniesienie skargi już po wydaniu aktu administracyjnego, kończącego merytorycznie postępowanie. Wyłącznym celem wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie może być jedynie stwierdzenie przewlekłości zakończonego przed wniesieniem skargi postępowania, w celu dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych. Podobne uregulowanie zawiera ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. 2004 nr 179 poz. 1843 ze zm.). W artykule art. 5 ust. 1 tej ww. przewidziano możliwość wniesienia skargi o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiła przewlekłość postępowania, jedynie w toku postępowania w sprawie. Przechodząc do okoliczności faktycznych sprawy Sąd podkreślił, że skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta O. w sprawie ustalenia prawa do zasiłku opiekuńczego złożono 27 kwietnia 2015 r. Decyzja administracyjna, kończąca merytorycznie sprawę prowadzoną przez Prezydenta Miasta O. pod nr [...], została wydana blisko 5 miesięcy przed wniesieniem skargi. Z chwilą jej wydania, tj. w dniu [...] grudnia 2014 r., ustała możliwość zobowiązania organu do wydania aktu, a zatem wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po tym dniu, nie może zostać uwzględnione. Abstrahując nawet od powyższego stanowiska przyjmującego brak możliwości uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesionej po wydaniu decyzji przez organ i rozpoznając skargę merytorycznie, Sąd uznał, że nie jest ona zasadna. Wskazał, że wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad T. S. wpłynął do organu 16 lipca 2014 r. W dniu [...] września 2014 r. została wydana pierwsza decyzja Prezydenta Miasta O. o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. SKO uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W dniu 24 października 2014 r. akta zostały zwrócone wraz z decyzją SKO do organu I instancji. W dniach 7 listopada i 8 grudnia 2014 r. organ podjął czynności w sprawie związane z ustaleniem prawa do wnioskowanego świadczenia oraz analizował złożone przez skarżącego dokumenty, żądając również złożenia dodatkowych wyjaśnień. Ostatnim dowodem w sprawie jest oświadczenie z dnia 9 grudnia 2014 r. złożone przez skarżącego, a dotyczące jego umowy zawartej z P. Decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] grudnia 2014 r. Decyzja została zatem wydana w terminie ustawowym, określonym w art. 35 § 3 K.p.a. Z powyższych względów Sąd uznał, iż w tej sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania. W tym stanie rzeczy orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. B., wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a., a w konsekwencji również niewłaściwe zastosowanie wskutek bezpodstawnego przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest władny do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ bez zobowiązania go do wykonania czynności w określonym terminie, 2. błędną wykładnię art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., a w konsekwencji również niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, iż należy umorzyć postępowanie pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, 3. błędną wykładnię art. 35 K.p.a. w zw. z art. 36 K.p.a., a w konsekwencji również niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, iż organ administracji nie przekraczając terminu dwumiesięcznego, nie dopuścił się przewlekłości postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym miejscu wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Wniesienie skargi kasacyjnej jest obwarowane szeregiem wymogów co do jej formy prawnej, jak i możliwych podstaw (art. 174 i 176 P.p.s.a.). Prawidłowe przytoczenie właściwych podstaw kasacyjnych, sformułowanie odpowiednich zarzutów oraz prawidłowe ich uzasadnienie są przy tym najistotniejszymi elementami skargi kasacyjnej. Z tego powodu przy sporządzaniu skargi kasacyjnej obowiązuje tzw. przymus adwokacko-radcowski (art. 175 P.p.s.a.), który ma gwarantować, że skarga kasacyjna będzie profesjonalnie przygotowana z zachowaniem wszelkich wymogów wynikających z przepisów art. 174 i 176 powołanej ustawy, a zatem w sposób umożliwiający dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia. Podkreślić przy tym należy, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.) oznacza, że Sąd ten nie może domniemywać intencji autora tego środka zaskarżenia i domyślać się naruszenie jakich przepisów zamierzał, czy powinien skutecznie zarzucić Sądowi I instancji. Sąd odwoławczy nie jest też uprawniony do jakiegokolwiek korygowania zarzutów kasacyjnych, czy też ich uściślania lub modyfikowania ani uzasadniania. Naczelny Sąd Administracyjny za całkowicie niezrozumiały uznał postawiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., w sytuacji, gdy sprawa została merytorycznie rozpoznana przez Sąd I instancji, a podstawę oddalenia skargi stanowił art. 151 P.p.s.a. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie wyraził poglądu, iż postępowanie w tej sprawie należy umorzyć. Wręcz przeciwnie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wyraźnie wskazał, że art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania zostanie wniesiona, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - po wydaniu aktu administracyjnego kończącego merytorycznie postępowanie. Za nieuzasadniony Sąd Odwoławczy uznał również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 P.p.s.a. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, iż sądy administracyjne są właściwe do orzekania w sprawach dotyczących przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a tego przepisu. Zakreśla on więc jedynie kognicję sądów administracyjnych. Z kolei art. 149 § 1 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd I instancji, nakazywał aby Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązał organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd był obowiązany stwierdzić, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. np. wyroki NSA: z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13; z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13). Należy podkreślić, że Sąd I instancji, mimo wyrażenia błędnego poglądu co do braku możliwości uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesionej po wydaniu decyzji przez organ, ostatecznie rozpoznał jednak sprawę w granicach zakreślonych art. 149 § 1 P.p.s.a., badając skargę pod kątem ustalenia czy w toku postępowania o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego zaistniała przewlekłość w działaniach Prezydenta Miasta O., co pozwala stwierdzić, że wskazywany przez skarżącego kasacyjnie sposób naruszenia tych przepisów, pozostawał bez wpływu na wynik sprawy. Jak wynika z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji przeanalizował przebieg postępowania administracyjnego od momentu jego wszczęcia do chwili wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. Prześledził działania podejmowane przez organ, ustalił daty dokonania poszczególnych czynności, słusznie uznając, że czas trwania tego postępowania nie uzasadnia stwierdzenia przewlekłości w działaniu organu. Podkreślenia wymaga, że pierwsza decyzja Prezydenta Miasta O. o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia została wydana niespełna dwa miesiące po wszczęciu postępowania. Wniosek w tej sprawie wpłynął do organu 16 lipca 2014 r. Pierwsza czynność w sprawie została podjęta w dniu 17 lipca 2014 r. - organ poinformował stronę, że w związku z koniecznością przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego decyzja w tej sprawie zostanie wydana do 12 września 2014 r. W zakreślonym terminie organ przeprowadził wywiad środowiskowy i wydał decyzję z dnia [...] września 2014 r. Na tym etapie postępowania niewątpliwie nastąpiło niewielkie przekroczenie terminu ustawowego, albowiem zakres przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego pozwalał na załatwienie tej sprawy nie później niż w ciągu miesiąca. Mając jednak na uwadze rozmiar tego przekroczenia, jak również fakt, że organ wywiązał się z obowiązku określonego w art. 36 K.p.a., nie można w tym przypadku mówić o opieszałym, niesprawnym, czy też nieskutecznym działaniu organu, które można byłoby zakwalifikować jako przewlekłe prowadzenie postępowania. Przejście do oceny dalszego etapu tego postępowania należy poprzedzić przypomnieniem, że decyzja z dnia [...] września 2014 r. została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce decyzją z dnia [...] października 2014 r. Organ odwoławczy zalecił, aby przed ponownym wydaniem decyzji wyjaśniono dochody rodziny osoby sprawującej opiekę, tj. matki i ojca wnioskodawcy oraz ustalono osoby zobowiązane w pierwszym kręgu do alimentacji na rzecz T. S. Pismem z dnia 7 listopada 2014 r. organ wystąpił do wnioskodawcy o udzielenie informacji odnośnie powyższych kwestii. Po uzyskaniu w dniu 20 listopada 2014 r. danych ww. osób organ podjął dalsze czynności w celu ustalenia okoliczności wskazanych przez SKO, m. in. w dniu 3 grudnia 2014 r. wystąpiono do PUP O. w celu uzyskania szczegółowych danych odnośnie ostatniego zatrudnienia wnioskodawcy. W celu wyjaśnienia tej kwestii organ wystąpił również do wnioskodawcy, który w dniu 9 grudnia 2014 r. złożył stosowne wyjaśnienie. W dniu [...] grudnia 2015 r. Prezydent Miasta O. wydał decyzję, którą ponownie odmówił wnioskowanego świadczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czynności podejmowane przez organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nosiły znamiona koncentracji niezbędnej w świetle art. 12 K.p.a. W okolicznościach faktycznych tej sprawy nie było podstaw do uznania, że wydanie decyzji w dniu [...] grudnia 2014 r. nastąpiło w sytuacji przewlekłości postępowania. W skardze kasacyjnej nie wykazano, że przeprowadzone przez organ czynności były zbędne lub pozorne. W świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i treści decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego, niewątpliwie stanowiły one konieczny etap postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia prawa do zasiłku opiekuńczego. Biorąc pod uwagę stopień skomplikowania sprawy po wydaniu przez organ odwoławczy orzeczenia kasacyjnego, wynikający przede wszystkim z zakresu koniecznych do ustalenia faktów, a następnie ich oceny w świetle obowiązujących przepisów, Sąd I instancji słusznie uznał, że w tej sprawie zastosowanie znajdował dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy, określony w art. 35 § 3 K.p.a., który został przez organ dochowany. W tej sytuacji, trafnie skonstatował, że organowi nie można skutecznie czynić zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpoznania wniosku A. B. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadniony uznał również zarzut naruszenia art. 35 w zw. z art. 36 K.p.a. Z przedstawionych względów, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a.