VII SA/Wa 2235/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2015 r. sprawy ze skarg E. D., L. G., M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego sposobu użytkowania lokalu skargi oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją nr [...] z dnia [...]czerwca 2014 r. nakazał E. D. - współwłaścicielowi budynku (powierzchni parteru) przy ul. P. w W. przywrócenie do stanu poprzedniego sposobu użytkowania lokalu znajdującego się na parterze w budynku mieszkalnym przy ul. P. w W. obecnie użytkowanego samowolnie na cele usługowo-handlowe. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego znajdującego się na parterze w budynku mieszkalnym przy ul. P. w W. na cele usługowo-handlowe, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] wstrzymano użytkowanie lokalu mieszkalnego znajdującego się na parterze w budynku mieszkalnym przy ul. P. w W., który wykorzystywany jest na cele usługowo-handlowe, oraz nałożono na E. D. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia postanowienia dokumentów dotyczących ww. budynku. Postanowienie Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] zmieniono postanowienie Nr [...] w części określającej datę wykonania obowiązku dostarczenia wymaganych dokumentów i wyznaczono termin do złożenia tych dokumentów do dnia 12 maja 2014 r. W dniu [...] kwietnia 2014 r. z urzędu pracownik Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] dokonał czynności kontrolnych w budynku przy ul. P. w W. Kontrola wykazała, że pomieszczenia na parterze w ww. budynku były zamknięte. W dniu [...] maja 2014 r. dokonano ponownej kontroli z urzędu, przez pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] z udziałem E. D. - współwłaścicielki budynku (powierzchni parteru) i M. P. - współwłaścicielki budynku (powierzchni piętra). W trakcie kontroli stwierdzono, iż nie wykonano obowiązku wynikającego z postanowienia Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]. Parter budynku mieszkalnego nadal użytkowany jest na cele handlowe, tj. sklep z pieczywem, bar kebab i sklep z fajkami wodnymi. E. D. w dniu 28 maja 2014 r. przedłożyła inwentaryzację - opis techniczny budynków mieszkalno-usługowych zlokalizowanych na działce nr ew. [...] przy ul. P. w W., wykonaną przez mgr inż. J. K. nr upr. [...], (1 egz.), oraz ekspertyzę techniczną stanu technicznego budynków mieszkalno-usługowych zlokalizowanych na działce nr ew. [...] przy ul. P. w W., wykonaną przez mgr inż. J. K. nr upr. [...], (1 egz.), jednocześnie wnosząc o udzielenie dodatkowego 10-dniowego terminu na złożenie brakujących dokumentów. Z uwagi na fakt użytkowania obiektu pomimo wstrzymania postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., a także nieprzedłożenia brakujących dokumentów w wyznaczonym terminie organ uznał za konieczne zastosowanie przepisu art 71 a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) i nakazał przywrócenie do stanu poprzedniego sposobu użytkowania. Po rozpatrzeniu odwołania E. D., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzające ją postanowienie Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że bezsporna w sprawie jest samowolna zmiana sposobu użytkowania. Natomiast decydujący dla zastosowania właściwych przepisów jest czas, w którym rozpoczęto obecny sposób użytkowania lokalu. Przy czym z uwagi na to, że na nowy sposób użytkowania składają się trzy rodzaje działalności tj. sklep z pieczywem, bar kebab i sklep z fajkami wodnymi, jako datę dokonania zmiany sposobu użytkowania przyjąć należy najwcześniejszą datę rozpoczęcia prowadzenia jednej z ww. działalności. Z ustaleń organu I instancji wynika zaś, że lokal handlowy od strony ul. P. użytkowany jest od początku lat 90-tych, lokal gastronomiczny "[...]" od 2012 r., zaś kiosk z tytoniem od strony ul. T. od połowy 2000 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93 poz. 888) do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia dokonanego przed wejściem w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ zauważył, że jeżeli ustalono, iż użytkowanie lokalu handlowego od strony ul. P. i kiosku z tytoniem od strony ul. T. rozpoczęto przed wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., to do przedmiotowej sprawy zastosowanie ma art. 71 w związku z art. 51 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu sprzed powołanej nowelizacji. W tym stanie rzeczy orzeczenie przez PI NB dla [...] na mocy decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w odniesieniu do zmiany sposobu użytkowania lokalu na parterze budynku mieszkalnego przy ul. P. w W. na podstawie art. 71 a Prawa budowlanego, wprowadzonego dopiero nowelizacją z dnia 16 kwietnia 2004 r. stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego. Organ bowiem orzekł na podstawie stanu prawnego nieadekwatnego do ustaleń faktycznych. Organ wskazał, że jednocześnie uchylenia wymagało poprzedzające decyzję postanowienie Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., wstrzymujące użytkowanie lokalu mieszkalnego znajdującego się na parterze budynku mieszkalnego przy ul. P. w W., gdyż jego podstawę prawną stanowił nieadekwatny do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy art. 71 a Prawa budowlanego. Organ podkreślił, że budynek przy ul. P. w W. stanowi współwłasność E. D., M. P. i L. G. i wszystkie te osoby winny być stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu w nim się znajdującego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia odnośnie pojęcia zmiany sposobu użytkowania, kwestii dotyczącej naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a. przez organ I instancji. Skarżąca wniosła o przekazanie decyzji organowi odwoławczemu w celu sporządzenia uzasadnienia w powyższych kwestiach. Skarżąca podniosła, że naruszenie przez organ art. 10 § 1 k.p.a. spowodowało, że Skarżąca nie miała możliwości zgłoszenia wniosku o powtórne sprawdzenie wykonania obowiązku wstrzymania użytkowania lokalu na parterze budynku przy ul. P. w W., o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w celu przesłuchania Skarżącej i świadków na okoliczność faktu i ew. zmiany sposobu użytkowania z uwagi na brak ustalenia tej kwestii przez organ I instancji. Skarżąca podniosła także brak przymiotu strony L. G. i M. P., które nie są współwłaścicielkami lokalu znajdującego się na parterze budynku przy ul. P. w W. Ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego - umowy zawartej pomiędzy Skarżącą i jej ojcem Z. M. wynika, że to Skarżąca jest jedyną właścicielką lokalu. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy utożsamił pojęcie sposobu użytkowania z rodzajem działalności prowadzonej przez poszczególnych najemców pomieszczeń w lokalu, bowiem organ powinien ustalić, kiedy nastąpiła faktyczna zmiana sposobu użytkowania lokalu z mieszkalnego na handlowo-usługowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. P. i L. G. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie prawa materialnego przez nieuprawnione przyjęcie, że w sprawie należy stosować Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 16 kwietnia 2004 r. Skarżące wskazały, że zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na użytkowy następowała etapami, ale najwcześniejszy etap przypadł na rok 2005, gdy powstał sklep z fajkami wodnymi i wyrobami tytoniowymi. [...] powstał w roku 2012, a piekarnia - cukiernia "[...]" w marcu 2014 r. co uzasadniało konieczność zastosowania przez organ art. 71 a ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Skarżące podniosły, że własnością E. D. jest wyłącznie lokal nr 1 o powierzchni 93,4 m2, a nie parter budynku mieszkalnego, na którym znajdują się części wspólne: komunikacja, schody, wejście do budynku i klatki schodowej, które stanowią współwłasność skarżących. Skarżące podniosły też, że organ odwoławczy niesłusznie uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] i poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], podczas gdy ww. rozstrzygnięcia w sposób słuszny załatwiły sprawę. Skarżące zaznaczyły też, że samowolna zmiana sposobu użytkowania lokalu nr 1 o powierzchni 93,4 m2 na 3 lokale użytkowe wymagała także samowolnie wykonanych prac budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Na rozprawie w dniu 30 lipca 2015 r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. zarządzić połączenie sprawy o sygn. VII SA/Wa 2235/14 i VII Sa/Wa 2236/14 w celu ich łącznego rozpoznania, a także rozstrzygnięcia i prowadzenia pod sygn. VII SA/Wa 2235/14, ponieważ pozostają one ze sobą w związku. Skargi zostały oddalone, ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Sąd kontroluje decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., którą organ uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu znajdującego się na parterze w budynku mieszkalnym przy ul. P. w W. obecnie użytkowanego samowolnie na cele usługowo-handlowe - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawą prawną kontrolowanej decyzji jest przepis art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jego rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył przepis art. 7 i 77 k.p.a. zobowiązujący do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że organ pierwszej instancji wydał decyzję na podstawie art. 71 a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane bez poczynienia ustaleń faktycznych, które pozwalałyby na subsumpcję właściwych przepisów prawa materialnego. Z uwagi na przepis art. 2 pkt 2 w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93 poz. 888) tj. przed dniem 31 maja 2004 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisu art. 71 a ustawy z 1994 r. nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia dokonanego przez dniem 31 maja 2004 r. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 2 pkt 3). Ustawodawca w przepisach przejściowych uregulował więc sytuacje, w których pomimo obowiązywania nowego prawa należy zastosować przepisy dotychczasowe. Czy taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie nie zostało rozważone przez organ pierwszej instancji. Jest to natomiast uzasadnione wobec tego, że w lokalu na parterze budynku znajdują się 3 obiekty handlowo-usługowe. Przede wszystkim więc organ powinien wyjaśnić kiedy doszło do zmiany sposobu użytkowania z lokalu mieszkalnego na lokal usługowy i czy zmiana ta była dokonywana etapami poprzez powiększenie powierzchni lokalu użytkowego z powierzchni lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy. Wątpliwość co do zasadności zastosowania art. 71 a Prawa budowlanego i nienależyte wyjaśnienie sprawy wynikają z przywołanych dat przez organ w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2013 r., gdzie wskazano datę użytkowania lokalu handlowego od strony ul. P. - od początku lat 90-tych, lokalu [...] od 2012 r., zaś kiosku z tytoniem od strony T. od połowy 2000 r. Przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r., należy rozumieć w ten sposób, że w okolicznościach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia, właściwy organ nadzoru budowlanego stosuje środki przewidziane w art. 50, art. 51 tej ustawy dla samowolnego wykonania robót budowlanych oraz w art. 57 ust. 7 dotyczącego samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przepis art. 71 a Prawa budowlanego miałby zastosowanie do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (jego części), gdyby zdarzenie to miało miejsce po wejściu w życie tego przepisu, tj. po dniu 31 maja 2004 r. Organ wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę ustalenia poczynione w postępowaniu dowodowym, które powinno objąć cały zgromadzony w aktach materiał dowodowy. Postępowanie to powinno toczyć się z udziałem stron postępowania w poszanowaniu zasad art. 7, 77, 80, 81 k.p.a., a także przy zapewnieniu stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Przed wydaniem decyzji strony powinny mieć umożliwione wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 106 k.p.a.). W przypadku współwłasności przedmiotowego budynku zarówno inwestorka E. D. jak i M. P. i L. G. posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w przedmiotowym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).