II SA/Go 338/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M.I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia kosztów postępowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku M.I. o zasądzenie od Prezydenta Miasta kosztów postępowania administracyjnego od Prezydenta Miasta, odmówiło ustalenia kosztów postępowania w wysokości 5.000, 00 zł w sprawie zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] i zobowiązania do ich zapłaty Prezydenta Miasta. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 pażdziernika 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (DZ.U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856 ze zm.) oraz art. 262 §1 pkt 2 i art. 264 kpa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] w sprawie ustalenia opłaty planistycznej w wysokości 618127, 50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], w związku z ich sprzedażą przed upływem 5 lat od daty uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa. Kolegium podniosło, że w trakcie postępowania przed organem odwoławczym strona przedłożyła Ocenę operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J.Z., określającego wartość nieruchomości do naliczenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonych numerami [...] położonych w [...], która to ocena wykonana została przez Zespół Oceniający Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] sierpnia 2013 r. jednocześnie w piśmie z dnia [...] pażdziernika 2013 r. strona wniosła o zasądzenie w orzeczeniu kończącym sprawę kosztów postępowania w kwocie 5000, 00 zł od Prezydenta Miasta, tytułem zwrotu kosztów przeprowadzenia dowodu z opinii Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, który okazał się niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W załączeniu do wniosku strona przedłożyła rachunek nr [...] z dnia [...] września 2013 r. na kwotę 5000, 00 zł wystawiony przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych dla M.I. za opracowanie opinii. Dalej, powołując się na uregulowania prawne wynikające z przepisów art. 264 i 262 § 1 kpa, Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie stronie postępowania nie przysługuje zwrot kosztów oceny operatu szacunkowego. Ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wykonana została na wniosek strony, z jej inicjatywy. Strona przedłożyła do akt sprawy umowę z dnia [...] czerwca 2013r. zawartą z Stowarzyszeniem Rzeczoznawców Majątkowych o dokonanie stosownej oceny w formie opinii. Oceniając operat szacunkowy z [...] sierpnia 2013 r. organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych - Zespół Oceniający stwierdził, że rozstrzygnięcie czy operat szacunkowy jest sporządzony poprawnie i czy może stanowić podstawę do naliczenia opłaty planistycznej wymaga wstępnego ustalenia w ramach postępowania administracyjnego, jaki był faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego. Jeżeli zostanie ustalone, że faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości odbiega od przeznaczenia określonego w planie miejscowym, który utracił moc 31 grudnia 2002 r. wówczas należy uznać, że operat szacunkowy nie jest kompletny. Ustalenie takie będzie podstawą do wydania negatywnej oceny w stosunku do operatu szacunkowego. W aktualnym stanie rzeczy operat nie może stanowić dowodu w sprawie naliczenia opłaty planistycznej. Kolegium zaznaczyło, że w odniesieniu do operatu szacunkowego sporządzonego przez J.Z. nie została wydana ocena negatywna, nie może on jednak stanowić dowodu na wzrost wartości nieruchomości, gdyż nie jest to dowód kompletny. Organ wskazał, że koszt sporządzenia oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w formie opinii z [...] sierpnia 2014 r. poniesiony został na żądanie strony, a jednocześnie nie wynikał z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie, zdaniem organu koszt ten nie okazał się niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie organu, stosownie do treści art. 262 1 pkt 2 kpa, to stronę postępowania obciąża koszt dowodu w postaci opinii Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych. Od powyższego postanowienia M.I., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy domagając się ustalenia kosztów postępowania w kwocie 5000,00 zł i zobowiązanie Prezydenta Miasta do ich zapłaty na rzecz strony. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik podniósł, że przedłożony przez stronę dowód w postaci opinii Zespołu Oceniającego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych dyskwalifikował - jako dowód w sprawie – operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.Z.. Zdaniem pełnomocnika powyższa opinia miała istotny wpływ na wynika rozstrzygnięcia SKO z dnia [...] kwietnia 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014 r. W ocenie organu żądanie strony dotyczące ustalenia kosztów postępowania administracyjnego, w świetle art. 263 kpa, należy uznać za niezasadne. Kolegium zwróciło uwagę, że procedura administracyjna w zakresie regulacji jej kosztów przyjmuje zasadę ich rozdziału pomiędzy stronę, a organ administracji publicznej (art. 262 § 1 kpa). Organ ponosi koszty postępowania związane z wykonaniem czynności procesowych w ramach ustawowego obowiązku, zaś stronę postępowania można obciążyć kosztami powstałymi z jej winy, albo na skutek czynności wykonanych na żądanie strony lub w jej interesie. Podstawową przesłanką dla uznania, że dany koszt obciąża stronę jest stwierdzenie, iż są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jest ustawowych obowiązków. To z kolei prowadzi do sformułowania zasady, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ – w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, że dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełnienia przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania, a w konsekwencji - że dane koszty obciążają stronę. Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie wszczynając postępowanie w sprawie ustalenia renty planistycznej, Prezydent Miasta był zobligowany wykazać zaistnienie ustawowych przesłanek dla wydania takiego rozstrzygnięcia, a więc zebrać stosowne dowody, w tym też – wymagany prawem materialnym – operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, co też uczynił. Koszt sporządzenia operatu szacunkowego obciąża organ administracyjny. Dokonanie sprawdzenia operatu szacunkowego w trybie art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) nie jest czynnością, która ustawowo obciąża organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, przy czym – o ile żąda tego strona postępowania od organu, bądź też zleca takie sprawdzenie we własnym zakresie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, to należy uznać, że są to czynności dokonywane na żądanie/w interesie strony w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 kpa, a zatem koszt tych czynności obciąża stronę. W tym stanie sprawy, uwzględniając fakt że koszt oceny operatu szacunkowego, którego ustalenia domaga się strona od Prezydenta Miasta, poniosła sama strona postępowania, brak jest podstaw prawnych do ustalenia kosztów postępowania w oparciu o przepis art. 264 kpa. Strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2014 r., zarzucając że wydane zostało z naruszeniem art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 § 2 i art. 264 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na decyzję lub postanowienie następuje przez uchylenie orzeczenia w całości lub w części, co ma miejsce jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. Badanie pod tym kątem zaskarżonego postanowienia doprowadziło Sąd do uznania, że w sprawie nie zachodzą podstawy do uchylenia orzeczenia. Przedmiotem analizowanej sprawy administracyjnej była odmowa ustalenia kosztów postępowania administracyjnego w wysokości 5.000,00 zł obejmujących opłatę z tytułu sporządzenia Oceny operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie o ustalenie renty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nieruchomości (działek nr [...]) na skutek uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania i przestrzennego oraz ich sprzedażą przed upływem 5 lat od uchwalenia zamiany planu (art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – DZ.U.z 2012 r. poz. 647 ze zm.), którą to Ocenę - na zlecenie strony postępowania – M.I. – sporządziła organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych – Zespół Oceniający Stowarzyszenia rzeczoznawców Majątkowych. Dodać trzeba, że w tejże Ocenie Zespół Oceniający stwierdził, że operat sporządzony został zgodnie z warunkami zawartej umowy. Dalej w Ocenie podniesiono, że operat nie zawiera określenia wartości nieruchomości dotyczącej faktycznego sposobu jej wykorzystania w okresie tzw. "luki planistycznej" trwającej od 1 stycznia 2003 r. (utrata ważności ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1989 r.) do dnia 9 lipca 2010 r. (wejście w życie nowego mpzp). Okres stanowiący "lukę planistyczną" obejmował łącznie osiem lat i siedem miesięcy i siedem dni, z zebranych przez zespół Oceniający informacji wynika, że w okresie tym były podejmowane przez użytkownika wieczystego nieruchomości działania zmieniające stan zagospodarowania nieruchomości (pkt 7 Oceny). Powyższa Ocena sporządzona została [...] sierpnia 2013 r., natomiast akt do sprawy - przedłożona 8 pażdziernika 2013 r. Jednocześnie w piśmie procesowym z dnia [...] pażdziernika 2013 r. strona zawarła wniosek o zasądzenie na jej rzecz kwoty 5.000, 00 zł tytułem zwrotu kosztów sporządzenia opinii Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, załączając stosowny rachunek. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie ustalenia opłaty planistycznej w wysokości 618127, 50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, położonej w obrębie nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] w związku z ich sprzedażą przed upływem 5 lat od uchwalenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium powołało się na stanowisko i stwierdzenia zawarte w Ocenie operatu szacunkowego, podnosząc że ujawnione uchybienia dyskwalifikują operat szacunkowy, jako podstawę do ustalenia tzw. renty planistycznej. Kolegium wyraziło pogląd, że przesądziło to o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy tj. ustalenie wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić po uzyskaniu nie budzącej wątpliwości opinii rzeczoznawcy majątkowego. Zagadnienia kosztów postępowania administracyjnego znalazły swoją regulację w Dziale IX Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania administracyjnego następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie, a co za tym idzie – także skarga do sądu administracyjnego. Przedmiotowe postanowienie musi być wydane jednocześnie z decyzją, a więc w tym samym czasie , bezpośrednio po wydaniu decyzji. Stosownie do treści art. 263 § 1kpa do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (§ 2). Zasadą jest rozdział kosztów postępowania na stronę (strony) i organ prowadzący postępowanie. Wynika to jednoznacznie z treści art. 262 § kpa, w myśl którego stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wyliczenie zawarte w przytoczonym powyżej przepisie ma charakter zamknięty, co oznacza że stronę obciążają wyłącznie koszty wymienione w tym przepisie. Z treści art. 262 § 1 można również wywieżć wniosek, że inne koszty postępowania, niewymienione w tym przepisie, obciążają organ administracyjny, która to zasada odnosi się w szczególności do postępowań wszczynanych z urzędu. Jak już wyżej podniesiono określenie pełnych kosztów postepowania następuje w formie postanowienia. Treść postanowienia, obok elementów wymienionych w art. 124 kpa, winna wskazywać osoby (podmioty) zobowiązane do zapłaty kosztów, termin zapłaty oraz sposób jej dokonania. Trzeba podkreślić, że nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej bez wydania postanowienia o kosztach postępowania, jak również wydanie postanowienia w tej sprawie bez wydania decyzji rozstrzygającej sprawę. Nie ma przy tym znaczenia, czy jest to decyzja merytoryczna ( rozstrzygająca sprawę co do istoty), czy tylko decyzja o znaczeniu procesowym (por. Cz. Martysz Komentarz do art. 264 kpa, Lex). Wydając orzeczenie o którym mowa w art. 264 kpa. organ kieruje się zasadami wynikającymi z przepisów poprzedzających. Z powyższego wynika, że w postanowieniu ustalającym wysokość kosztów postępowania organ wypowiada się o tych kosztach, które poniesione zostały przez organ w toku postępowania administracyjnego, do czasu jego zakończenia. W postanowieniu wydanym na podstawie art. 264 § kpa organ nie może uwzględnić kosztów, których nie poniósł. Rozstrzygając kwestię rozdziału kosztów postępowania (art. 262 § 1 kpa) pomiędzy organ, a stronę (strony) postępowania, organ bierze pod uwagę: 1) czy nie wynikały z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie, 2) czy zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, 3) czy wynikły z winy strony. Koszty wynikłe z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie ( tak jak – przykładowo - w analizowanej sprawie koszt sporządzenia operatu szacunkowego) obciążają zawsze organ. Podobnie jednoznacznie przedstawia się kwestia kosztów poniesionych w interesie lub na żądanie strony oraz wynikłych z winy strony, które w rezultacie będą ją obciążały. Powyższą koncepcję zdaje się potwierdzać treść przepisu art. 262 § 2 kpa, w myśl którego w uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. Skoro organ może zażądać zaliczki, to jest rzeczą zrozumiałą, że jej wysokość uwzględnia część kosztów postępowania, natomiast całkowity koszt postępowania jest możliwy do określenia po jego zakończeniu. Dopełnieniem regulacji jest przepis art. 265 kpa, który stanowi, że wszelkie nie uiszczone w terminie opłaty i koszty postępowania oraz inne należności wynikłe z tego postępowania podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych. W tym stanie rzeczy wniosek strony o uwzględnienie poniesionych przez nią kosztów związanych z oceną operatu szacunkowego, która sporządzona została w oparciu o przepis art. 157 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie mógł zostać uwzględniony. Zaskarżone rozstrzygnięcie należy ocenić jako poprawne merytorycznie. Warto zauważyć, że przedmiotowa Ocena operatu szacunkowego sporządzona została na podstawie umowy o charakterze cywilnoprawnym, którą zawarła M.I. oraz Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych, występujący jako strony umowy. Treść umowy, również co do jej istotnych elementów, została w pełni ukształtowana wolą jej stron. W tej sytuacji brak jest podstaw do obciążania skutkami finansowymi zawartej umowy, podmiotu który nie miał wpływu na treść ustaleń zawartych w umowie. W ocenie Sądu, z powyższych względów, sformułowany ogólnie w skardze zarzut naruszenia art. 262 § 1 pkt 2 i 263 § 2 kpa nie był trafny. Na koniec trzeba zauważyć, że w procedurze administracyjnej panuje otwarty system dowodowy, co oznacza, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 §1 kpa). Gospodarzem postępowania administracyjnego jest organ administracji publicznej, który jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). Jednak również strony postępowania, poprzez możliwość zgłaszania wniosków dowodowych jak również zgłaszania dowodów, mają zagwarantowane prawo aktywnego uczestnictwa w toczącym się postępowaniu. Przypomnieć również wypada, że zgodnie a art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Zawarcia umowy, o której mowa w art. 157 ust. 1, ustawa nie uzależnia od spełnienia jakichkolwiek warunków podmiotowych czy przedmiotowych. Dla analizowanej sprawy oznacza to, że przepis nie daje podstaw do wywiedzenia obowiązku po stronie organu oceny operatu szacunkowego w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jedynie sytuacje, opisane w art. 157 ust. 3 i ust. 4 (które do analizowanej sprawy nie mają odniesienia) uzasadniają wnioskowanie przez sąd o ocenę operatu szacunkowego. Tym samym dana sprawa nie może być rozpatrywana pod kątem przepisu art. 262 § 1 pkt 2 zd. drugie kpa. W tym stanie sprawy skarga, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), podlegała oddaleniu.