II SA/Op 223/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2015 r. sprawy ze skargi A Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 3 kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na pismo w sprawie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Sp. z o.o. w [...] jest postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 3 kwietnia 2015 r., nr [...], którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania skarżącej od pisma Starosty Nyskiego z dnia 2 marca 2015 r., znak [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przytoczono przepis art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", oraz wskazano, że skarżąca Spółka w związku ze staraniami o uzyskanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemców zamierzała uzyskać od Starosty Nyskiego informację o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy lub o negatywnym wyniku rekrutacji. W tym celu złożyła ofertę pracy dla 50 osób. Powiatowy Urząd Pracy w Nysie zorganizował dwie giełdy pracy w dniach 16 lutego i 24 lutego 2015 r. i żadna z osób zaproszonych nie przyjęła warunków pracodawcy. W związku z tym, Starosta sporządził w dniu 2 marca 2015 r. stosowną informację wg. wzoru wynikającego z przepisów - obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia - rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2009 r. w sprawie wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca (Dz. U. nr 16, poz. 84 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Na powyższą informację zażalenie wniosła Spółka, która zakwestionowała meritum informacji, a w szczególności podniosła wadliwą ocenę możliwości zaspokojenia potrzeb pracodawcy w oparciu o własne zasoby Powiatowego Urzędu pracy w Nysie. W ocenie Wojewody, na tego rodzaju akt nie służy żaden środek zaskarżenia, gdyż nie przewidują go ani przepisy ustawy, ani procedura administracyjna, co uzasadnia zastosowanie regulacji art. 134 K.p.a. Z akt sprawy nie wynika, że skarżąca występowała o wydanie zaświadczenia ani nie zgłosiła wniosku o wydanie informacji, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy. W dniu 5 lutego 2015 r. złożyła natomiast wniosek do starosty Nyskiego o przygotowanie informacji "na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na stanowisko pomoc w pracach produkcyjnych w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy ...", powołując się ogólnie na rozporządzenie. W skardze zarzucono naruszenie przepisów art. 219 K.p.a. na skutek jego niezastosowania w okolicznościach sprawy, art. 7, 76, 77 § 1 i 80 K.p.a. na skutek niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie przez nie wzięcie pod uwagę aspektu społecznego sprawy, a w szczególności uniemożliwienia przez organ zapewnienia zatrudnienia u pracodawcy poszukującego rąk do pracy w celu rozwinięcia produkcji, art. 8 K.p.a., na skutek braku pogłębionej analizy ustalonego stanu faktycznego oraz naruszenie przepisów art. 88c pkt 1 ust. 2 w zw. z art. 88c ust. 1 pkt 2 i art. 88a ustawy oraz § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia wobec uznania, że Starosta w ramach wydawanej informacji na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy, może dokonywać uznaniowej oceny wymagań co do kwalifikacji pracowników, zgłoszonych przez tego pracodawcę. Opierając powyższe skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca jest agencją zatrudnienia, prowadząca działalność gospodarczą w zakresie świadczenia usług w postaci m.in. pracy tymczasowej, polegającej na zatrudnianiu pracowników tymczasowych i kierowaniu tych pracowników oraz osób nie będących pracownikami do wykonywania pracy tymczasowej na rzecz i pod kierownictwem określonego pracodawcy. Z uwagi na brak możliwości zaspokojenia tego rodzaju potrzeb, wykorzystując krajowy rynek pracy, skarżąca poszukuje pracowników poza granicami kraju. W przedmiotowej sprawie podmiotem poszukującym pracy są B S.A. w [...], będące jednym z istotniejszych podmiotów gospodarczych w regionie. Konsekwencje braku pracowników będą zatem odczuwalne dla tego regionu. Następnie, skarżąca przywołała przepis art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy i podniosła, że warunkiem umożliwiającym zatrudnienie cudzoziemców na wolne miejsca pracy jest wydanie przez Wojewodę stosownego zezwolenia, zaś jedną z przesłanek wydania takiego zezwolenia jest wydana w trybie art. 88c ust. 2 ustawy informacja zawierająca dane o braku możliwości realizacji oferty, na podstawie krajowych zasobów pracowniczych. W ocenie skarżącej, odmowa wydania informacji o treści pożądanej przez agencję zatrudnienia oraz stwierdzona przez organ odwoławczy niedopuszczalność zażalenia powoduje stan, w którym agencja nie miała żadnych możliwości kontroli w postępowaniu odwoławczym prawidłowości jej sporządzenia, a Wojewoda, stosownie do zapisów, odmówił wydania pozwolenia na pracę cudzoziemców. Tym samym – w ocenie skarżącej – należało przyjąć, że informacja kreuje jej obowiązki i uprawnienia. Stanowi ona zaświadczenie, a odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści wymaga wydania postanowienia, co pozwala na uruchomienie trybu odwoławczego na podstawie przepisu art. 219 K.p.a. W dalszym ciągu uzasadnienia skargi zawarto obszerny, co do merytorycznej treści spornej informacji, wywód w którym wykazywano na jej sprzeczność ze stanem faktycznym sprawy oraz na brak podstaw do przeprowadzania przez organ zatrudnienia oceny sposobu prowadzenia rekrutacji oraz oceny oczekiwań co do kwalifikacji przyszłych pracowników. W konkluzji zarzucono w skardze, że organ I instancji bezzasadnie nie zastosował przepisu art. 219 K.p.a., a organ odwoławczy błędnie zaakceptował to stanowisko, stwierdzając niedopuszczalność zażalenia na podstawie przepisu art. 134 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu prawnego, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Stosownie zaś do przepisu art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że podniesione w skardze zarzuty nie są wyłącznym kryterium legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenie prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia uwzględniając wskazane wyżej kryteria należy stwierdzić, że skarga jest bezzasadna. Zwrócić wstępnie należało uwagę, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie proceduralne, a zatem Sąd nie mógł odnieść się do tych zarzutów skargi, które dotykają merytorycznej oceny poprawności aktu wydanego przez Starostę Nyskiego. Bez wątpienia natomiast ocena prawidłowości zaskarżonego postanowienia uzależniona jest od oceny charakteru prawnego informacji, o której mowa jest w przepisie art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy. W prawie administracyjnym zasadą jest, że odwołanie służy od decyzji administracyjnych, przy czym bez znaczenia jest tu nazwa nadana rozstrzygnięciu. Kryterium kwalifikującym akt organu administracji publicznej do kategorii decyzji administracyjnej jest zewnętrzne, władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednostki, spełniające wymóg posiadania minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego (...) – zob, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 12 wydanie, C.H. Beck, Warszawa 2012, str. 486). Z tego punktu widzenia nie sposób dopatrzeć się w spornej informacji powyższych cech. Należy bowiem zauważyć, że wspomniana informacja, jeśli stanowi wyłącznie relację z przeprowadzenia postępowania rekrutacyjnego oraz dokonuje oceny posiadanych w rejestrach bezrobotnych zasobów kadrowych z punktu widzenia zgłoszonego zapotrzebowania, nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jest ona tylko i wyłącznie jednym z elementów stanu faktycznego (dowodów) w postępowaniu zmierzającym do zatrudnienia pracowników, przy czym w braku odpowiedniego zainteresowania na miejscowym rynku pracy, stanowi ona jedną z przesłanek warunkujących możliwość ubiegania się o zezwolenie na zatrudnienie cudzoziemców. Na postanowienie w sprawie przeprowadzenia dowodu lub odmowy przeprowadzenia dowodu nie przysługuje żaden środek odwoławczy, podobnie treść przeprowadzonego dowodu (np. opinia biegłego, zeznanie świadka, przedłożony lub pozyskany z urzędu dokument) nie mogą stanowić odrębnego przedmiotu zaskarżenia (odwołania lub zażalenia) w postępowaniu administracyjnym. W sprawie nie zachodzi też przypadek, gdy treść przepisów prawa ustanawia zaskarżalność określonego aktu. Zgodzić się w tej mierze należało z organem odwoławczym, że z żadnego z przepisów ustawy nie wynika możliwość odwołania się od informacji, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2. Z powyższych względów zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 134 P.p.s.a. było w pełni uzasadnione. Pozostaje zatem ustosunkowanie się do zawartego w skardze twierdzenia, że informacja jest zaświadczeniem, które winno być poddane regułom wynikającym przepisów K.p.a. (Działu VII Wydawanie zaświadczeń). W istocie ze względu na formę i treść przedmiotowej informacji można dopatrywać się w niej cech quasi-zaświadczenia. W piśmiennictwie przyjmuje się, że postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania (...) obowiązującego organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego na żądanie zainteresowanej osoby (tak. J. Borkowski [w:] op. cit wyżej, str. 692 i 693). Informację, o której mowa, odróżnia od zaświadczenia sensu stricte fakt, że zostaje ona wydana jako element postępowania kwalifikacyjnego bezrobotnych do wskazanego przez podmiot zatrudniający zajęcia, po sprawdzeniu rejestrów osób bezrobotnych i poszukujących pracy oraz po przeprowadzeniu rekrutacji organizowanej dla pracodawcy, z uwzględnieniem pierwszeństwa dostępu do rynku pracy dla obywateli polskich oraz cudzoziemców, o których mowa w art. 87 ust. 1 pkt 1-11 ustawy. Szczegółowo tok tego postępowania reguluje przepis § 5 rozporządzenia, w myśl którego: "Jeżeli warunkiem wydania przez wojewodę zezwolenia jest uzyskanie przez podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi informacji, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy, starosta: 1) przyjmuje od podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi ofertę pracy; 2) niezwłocznie sprawdza, czy wśród osób zarejestrowanych w powiatowym urzędzie pracy są kandydaci spełniający wymagania określone w ofercie pracy; 3) informuje podmiot składający ofertę o liczbie kandydatów spełniających wymagania określone w ofercie pracy; 4) kieruje kandydatów spełniających wymagania określone w ofercie pracy do podmiotu składającego ofertę;"; 5) dokonuje analizy wysokości proponowanego wynagrodzenia w odniesieniu do wysokości wynagrodzenia w takim samym lub porównywalnym zawodzie lub rodzaju pracy; 6) w terminach określonych w art. 88c ust. 2 ustawy wydaje podmiotowi powierzającemu wykonywanie pracy cudzoziemcowi informację zawierającą dane o możliwości realizacji oferty pracy w oparciu o zarejestrowanych bezrobotnych i poszukujących pracy, w tym o rekrutacji, jeżeli była organizowana, ocenę adekwatności wskazanych wymagań w stosunku do stanowiska lub rodzaju oferowanej pracy oraz ocenę proponowanej wysokości wynagrodzenia w stosunku do poziomu wynagrodzeń dla porównywalnych zawodów lub rodzajów pracy na lokalnym rynku pracy. 2. W ofercie, o której mowa w ust. 1 pkt 1, podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi wskazuje na potrzebę uzyskania informacji, o której mowa w ust. 1. 3. W toku postępowania, o którym mowa w ust. 1, starosta nie bierze pod uwagę wskazanych w ofercie pracy wymagań, jeżeli są one zaniżone lub zawyżone w stosunku do pracy, którą cudzoziemiec ma wykonywać. 4. Starosta może wydać podmiotowi powierzającemu wykonywanie pracy przez cudzoziemca informację, o której mowa w ust. 1, na podstawie wyników rekrutacji na takie samo stanowisko w oparciu o oferty pracy złożone przez ten podmiot w okresie ostatnich 6 miesięcy. 5. Wzór informacji, o której mowa w ust. 1, jest określony w załączniku nr 5 do rozporządzenia" Jak już wspomniano informacja stanowi element postępowania dowodowego, zmierzającego do uzyskania zezwolenia na pracę dla cudzoziemca, natomiast wskazana w § 5 rozporządzenia, urzędowa forma i tryb jego wydawania nie powoduje, że jest to "zwykłe" zaświadczenie, wydawane przez właściwy organ na żądanie strony. Nawet jednak, gdyby zgodzić się ze skarżącym, że jest to zaświadczenie, to w przywołanym przez skarżącą postanowieniu NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1366/13 (zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) trafnie wyjaśniono, że udzielona informacja ma znaczenie dowodowe w postępowaniu o wydanie zezwolenia na pracę i w tym zakresie jest istotna dla adresata podczas ustalania jego praw i obowiązków, ale samodzielnie nie tworzy nowej sytuacji prawnej. Nie można więc uznać, że bezpośrednio dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezpośrednio o prawach i obowiązkach pracodawcy przesądza natomiast właściwy wojewoda w zezwoleniu, którego ocenie podlegać będzie również dołączona przez pracodawcę informacja uzyskana od starosty. W szczególności organ będzie mógł stwierdzić, jakie skutki dla postępowania w sprawie wydania zezwolenia, w kontekście warunku jakim jest "negatywny wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy" (art. 88c ust. ust. 1 pkt 2 in fine ustawy w zw. z § 5 ust. 1 pkt 6 cyt. rozporządzenia), mają sformułowania użyte w przez Starostę, a związane z przeprowadzoną rekrutacją wśród bezrobotnych i poszukujących pracy. Następnie, dopiero po wyczerpaniu trybu instancyjnego, w przypadku wniesienia skargi, do kontroli zezwolenia będzie uprawniony właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Warto przy tym zauważyć, że ani z przepisów art. 88c ust. 1 pkt 2 i art. 88c ust. 2 ustawy, ani z przepisów rozporządzenia nie wynika możliwość odmowy wydania informacji, ze względu na jej treść, a zwłaszcza w sytuacji, gdy organ dopatrzy się możliwości pozyskania pracowników na dane stanowisko. Wynika to też z treści załącznika nr 5 do rozporządzenia, w którym w pkt 6 zawarto możliwość pozytywnej lub negatywnej wypowiedzi organu w przedmiocie tych możliwości. W kontekście powyższego, mając na względzie i to, że skarżąca w swoim "Zgłoszeniu wolnego miejsca zatrudnienia lub przygotowania zawodowego" nie zawarła wniosku o wydanie zaświadczenia, w sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 219 K.p.a., mający zastosowanie tylko do przypadków odmowy wydania zaświadczeń w ścisłym tego słowa znaczeniu, o których mowa w przepisie art. 217 § 1 i 2 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, skargę jako nieuzasadnioną, zgodnie z przepisem art. 151 P.p.s.a., należało oddalić.