II SA/Łd 422/15

Dnia 30 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, , Protokolant asyst. sędz. Dominika Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2015 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 26 lutego 2015 r. nr VI/27/15 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Konstantynowa Łódzkiego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 5 ust. 4 pkt 1 oraz § 6 ust. 4 pkt 1; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS W dniu 29 kwietnia 2015 roku Wojewoda Łódzki na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ze skargą na uchwałę Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim nr VI/27/15 z dnia 26 lutego 2015 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Konstantynowa Łódzkiego, w części dotyczącej: § 5 ust. 4 pkt 1 oraz § 6 ust. 4 pkt 1. Wojewoda kwestionowanej uchwale zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2015 roku, poz. 199), § 4 pkt 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 września 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. nr 164, poz. 1587) oraz art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych ( Dz. U. z 2015 roku poz. 460 ) poprzez przekroczenie uprawnień ustawowych i naruszenie zasad uchwalania aktu planistycznego. W rezultacie Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 5 ust. 4 pkt 1 oraz § 6 ust. 4 pkt 1 a i b na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Miejska w Konstantynowie Łódzkim w dniu 26 lutego 2015 roku podjęła uchwałę nr VI/27/15 w sprawie uchwalenia planu miejscowego dla części obszaru Konstantynowa Łódzkiego, która została przedłożona Wojewodzie Łódzkiemu do oceny zgodności z prawem w dniu 6 marca 2015 roku. Wojewoda Łódzki pismem z dnia 1 kwietnia 2015 roku (PNK-I.4131.217.2015) poinformował Radę Miejską w Konstantynowie Łódzkim o wszczęciu postępowania w celu kontroli zgodności z prawem przedmiotowej uchwały. Wyjaśnienia złożone przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim w dniu 8 kwietnia 2015 roku, w odpowiedzi na zawiadomienie – zdaniem skarżącego - są niewystarczające. Ponadto błędne jest twierdzenie, że ten sam organ sporządza projekt planu i wydaje zgodę na wykonanie zjazdu z drogi na działkę budowlaną. W ocenie Wojewody plan narusza zasady uchwalania aktu planistycznego określone w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z którym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z kolei zakres przedmiotowy oraz granice tej zasady zostały skonkretyzowane w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W planie miejscowym określa się układ komunikacyjny i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami i klasyfikacją ulic, warunki powiązań z układem zewnętrznym oraz wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności określenie ilości miejsc parkingowych. Inne ustalenia planu w tym zakresie naruszają zasady uchwalania aktu planistycznego. W tekście przedmiotowego planu w § 5 ust. 4 pkt 1 oraz § 6 ust. 4 pkt 1 a i b, wprowadzono ustalenie zjazdów do działek na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami 1.MN/U i 2.U/MN, z drogi klasy lokalnej (ul. Ignacew ). Ustalenia te naruszają obowiązujące przepisy, bowiem Rada Miejska w Konstantynowie Łódzkim nie miała kompetencji do regulowania w planie miejscowym spraw związanych z określaniem zjazdów z dróg publicznych. Zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, budowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę. Ustawa o drogach publicznych określa w sposób szczegółowy zadania i kompetencje zarządców dróg publicznych według wskazanych kategorii dróg. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że organ sporządzający projekt planu mając na uwadze wymóg zawarty w §4 ust. 9 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego zawarcia w projekcie planu warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym uznał za zasadne wprowadzenie zapisu, który w sposób jednoznaczny – wynikający z przepisów prawa z zakresu dróg publicznych -ustali możliwość realizacji fizycznego powiązania funkcjonalnego pomiędzy przyszłymi działkami budowlanymi a publiczną drogą gminną zlokalizowaną w bezpośrednim jej sąsiedztwie. Zapis taki został wprowadzony w takich okolicznościach, iż zarówno działki objęte projektem planu jak i ul. Ignacew stanowią własność gminy, w związku z czym mowa jest o jednym organie sporządzającym projekt planu jak i wydającym zgodę na wykonanie zjazdu z drogi (w tym wypadku gminnej) na działkę budowlaną. Zatem zapis w ww. uchwale stanowi wyłącznie świadome stanowisko określające kontekst przyszłej decyzji, przedstawiające jednoznaczne ustalenie dla przyszłych inwestorów decydujących się na zakup konkretnej działki budowlanej. Należy zaznaczyć, że poza procedurą planistyczną gmina przygotowała koncepcję podziału obszaru opracowania na działki budowlane, w wyniku tej czynności - mając na uwadze zapisy projektu planu oraz racjonalny układ przyszłych działek budowlanych, zjazdy z ul. Ignacew będą niezbędne. W tych okolicznościach działanie gminy w zakresie sporządzenia planu, dalej sporządzenia koncepcji podziałowej należy uznać za przemyślane i konsekwentne w całej swojej rozciągłości. Plan jako kontekst prawny ma w sposób jednoznaczny określać uwarunkowania przyszłych działek budowlanych podczas ich zbywania, w tym możliwości dostępu do drogi publicznej, tak aby się nie okazało, że po zakupie działki nie będzie możliwe uzyskanie zgody na zjazd. Organ sporządzający projekt planu mając na uwadze wymóg zawarty w §4 ust. 9 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób wyczerpujący wprowadził zapisy o powiązaniu komunikacyjnym terenu 2.U/MN z układem zewnętrznym. Z racji braku bezpośredniego sąsiedztwa z drogą uznał za celowe, aby wyartykułować w projekcie planu zewnętrzny układ komunikacyjny tj. ul. Ignacew oraz określić możliwość z nim powiązania. Projekt planu nie wprowadza jednak ustaleń na działce sąsiedniej nr 1 - [...] a jedynie precyzuje sposób powiązania terenu 2.U/MN z ul. Ignacew w sytuacji zajścia okoliczności niezależnych od niniejszego planu. Ustalenie w tym zakresie nie jest kategoryczne warunkujące możliwość konsumpcji planu na terenie 2.U/MN od konieczności powstania wewnętrznego układu komunikacyjnego na działce nr 1 - [...]. Należy ponadto podkreślić, że z punktu widzenia ładu przestrzennego celowe jest, aby teren 2.U/MN stanowił fizycznie i funkcjonalną kontynuację działalności prowadzonej na działce nr 1 - [...], co potwierdza niniejszy zapis. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu - między innymi - stwierdzenie nieważności uchwały, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 lub 6 P.p.s.a. (w całości lub w części) albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Również ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza innych kryteriów aniżeli kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Badając, czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością uchwały, sąd - w oparciu o art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. - nie jest związany sformułowanymi w niej zarzutami i wnioskami skargi, lecz obowiązany jest oprzeć się na konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wiąże wszystkie organy administracji publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie i w granicach prawa, to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy a jego działanie znajduje oparcie w przepisach prawa. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Natomiast zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustrojowa ustawa samorządowa. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Według art. 91 ust. 1ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 tej ustawy). W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się w podjęciu uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy naruszenie procedury podjęcia uchwały. Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia więc dwie kategorie wad uchwał organów gminy, a mianowicie istotne naruszenia prawa i nieistotne naruszenia prawa, nie określa jednak rodzaju naruszenia prawa, które należy zaliczyć do określonej kategorii wad. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że spór między stronami dotyczy tego, czy Rada Miejska, umieszczając w zaskarżonej uchwale postanowienia dotyczące zjazdów do działek z drogi klasy lokalnej działała zgodnie z przepisami prawa. Warto podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP. Podstawę prawną do wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały stanowił w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 10 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 roku, poz. 199). Art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na gminę obowiązek wyznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów pod drogi publiczne. Przepis ten znajduje swe uszczegółowienie w § 4 pkt 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 września 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. nr 164, poz. 1587), który stanowi, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Uchwalając plan miejscowy rada gminy jest zatem uprawniona do tego, aby po przeanalizowaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę nowych dróg, które utworzą sieć komunikacji na terenie gminy. Wskazać należy, że przepis art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowi upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia planu, w art. 15 ust. 2 został natomiast określony zamknięty katalog obowiązkowych elementów planu miejscowego. Wymienione tam elementy mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada. Ustawowego nakazu zawarcia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej nie można rozumieć jako przyzwolenie ustawodawcy na wprowadzenie generalnego nakazu albo zakazu budowy zjazdów z określonej drogi publicznej. Plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, winien zapewniać możliwość obsługi komunikacyjnej wskazanych terenów, zaś budowa konkretnych zjazdów, z uwzględnieniem ich szczegółowej lokalizacji, będzie wynikać z indywidualnej decyzji administracyjnej kompetentnego organu. Kwestionowane przepisy zaskarżonej uchwały dotyczące ustalenia zjazdu z drogi publicznej naruszają ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które winny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o drogach publicznych. Gmina w ramach władztwa planistycznego nie może w uchwale podejmować rozstrzygnięć, które zastrzeżone są dla zarządców dróg. Tym bardziej, że jak wynika z przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Nie można by jednak przyjąć, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może być owym "wymogiem technicznym", którym ma się kierować zarządca drogi rozpatrując wniosek o lokalizację zjazdu z drogi. Ingerencja rady gminy w kompetencje zarządcy drogi byłaby nieuprawniona nawet gdyby przyjąć, że problem zjazdów dotyczy tylko dróg gminnych . Należy bowiem zauważyć, że zarządcą drogi nie jest organ uchwałodawczy gminy. Wydaje się oczywistym, iż źródłem ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w sprawach dotyczących określonych w planie zjazdów nie mogą stanowić przepisy prawa (w tym akty prawa miejscowego) z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego. Przepisy ustawy o drogach publicznych, a w szczególności art. 29 ust. 1 i ust. 2 stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów u.p.z.p., a przewidziane w niej instytucje i środki prawne, w tym akty indywidualne, realizują odmienne cele i zadania. Warto zauważyć, że związanie zarządcy drogi treścią planu miejscowego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Akceptacja prezentowanego przez Radę stanowiska oznaczałaby niedopuszczalne przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organ właściwy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto nie można nie zauważyć, że kwestia lokalizacji zjazdu z drogi publicznej rozstrzygana jest w trybie postępowania administracyjnego i w formie decyzji administracyjnej, nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem – wbrew twierdzeniom rady gminy – nie zachodzi tu tożsamość organów; plan miejscowy uchwala rada gminy, zaś zarządcą drogi gminnej jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Rada gminy, jako organ właściwy do uchwalenia planu miejscowego jest zobowiązana do przestrzegania granic udzielonej jej normy kompetencyjnej, ograniczonej zakresem zadań i kompetencji innych organów władzy publicznej. Tym samym § 5 ust. 4 pkt 1 oraz § 6 ust. 4 pkt 1 uchwały należało uznać za naruszające ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie rozstrzygania spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które powinny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o drogach publicznych. Trzeba zatem stwierdzić, że § 5 ust. 4 pkt 1 oraz § 6 ust. 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały nie ma podstawy prawnej i nie może ostać się w obrocie prawnym, albowiem nie stanowi przejawu władztwa planistycznego gminy co do zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej i wykracza poza sferę, którą rada gminy może regulować w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Reasumując należy podkreślić, że Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały kierował się dyspozycją przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W rozpoznawanej sprawie doszło do wykroczenia poza sferę, która może być regulowana w drodze uchwały rady gminy. Wobec tego zdaniem Sądu dla wyeliminowania postanowień planu niezgodnych z prawem konieczne było stwierdzenie nieważności określonych w sentencji wyroku przepisów zaskarżonej uchwały. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd w pkt 1 wyroku orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, a w pkt 2 wyroku stosownie do art. 152 p.p.s.a. LS