II OSK 410/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. B. i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 653/15 w sprawie ze skargi K. B. i M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do udrożnienia rowu i do zlikwidowania przeszkody w odpływie wody oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 653/15 oddalił skargę K. B. i K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] kwietnia 2015 r.; znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do udrożnienia rowu i do zlikwidowania przeszkody w odpływie wody. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wójt Gminy [...], decyzją z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2012 r., poz. 145 ze zm. – dalej jako p.w.), zobowiązał: 1. właściciela działki ew. [...] położonej w L. do udrożnienia istniejącego rowu znajdującego się na granicy działek [...] i [...] od strony działki [...] w L. odprowadzającego wodę z działek położonych powyżej, w tym z działki [...] przez usunięcie przeszkód w postaci wbitych żerdzi i zasypanej ziemi, 2. właścicieli działek ew. [...] i [...] do zlikwidowania przeszkody w odpływie wody na granicy z działką [...] i udrożnienia wylotu przepustu znajdującego się pod częścią działki [...] na granicy z działką [...] oraz z działkami [...] i [...], poprzez usunięcie wbitych żerdzi obsypanych ziemią w celu umożliwienia swobodnego spływu wody z działek położonych powyżej. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania przeprowadzono czterokrotnie oględziny, dwie rozprawy administracyjne oraz przesłuchano świadków. Organ I instancji zwrócił się też do biegłego w zakresie hydrologii o wydanie opinii. W trakcie oględzin ustalono, że na odcinku działki ewidencyjnej [...] w L., użytkowanej jako droga dojazdowa, widoczne są zastoiska wody niszczące nawierzchnię drogi i uniemożliwiające bądź utrudniające korzystanie z drogi. Stwierdzono również, że przepust pod częścią działki [...] znajdujący się na granicy z działką [...] oraz z działkami [...] i [...] został zatkany od strony nieruchomości [...] i [...] poprzez wbicie drewnianych żerdzi, obsypanie kamieniami i ziemią, co skutecznie blokuje odpływ wody z działek położonych powyżej. Ponadto ustalono, że została wykonana blokada dla swobodnego odpływu wody poniżej przepustu na wysokości granicy działki [...] z działka [...] od strony granicy z działką nr [...], po stronie działki [...] w postaci wbitych elementów drewnianych obsypanych ziemią, umocowanych kolczastym drutem. Ustalono tez istnienie odcinka rowu wraz z ujściem do rowu przy drodze gminnej. Następnie organ ustalił ostatni stan wody na gruncie i stwierdził, że doszło do jego naruszenia przez wykonanie ww. blokad w swobodnym przepływie wody przez K. B.. Bariery te, wykonane po wschodniej i zachodniej stronie działki [...], blokują naturalny spływ wód, co uniemożliwia ich odpływ, zgodnie ze spadkiem terenu. Część wody, która nie infiltruje po opadzie w podłoże, nie ma możliwości spłynięcia zgodnie ze spadkiem terenu. Powoduje to retencję powierzchniową wody na stoku powyżej działki [...] - w tym przypadku w dolnej części działki [...]. Woda zatrzymywana jest więc na wyrównanym pod drogę fragmencie stoku, tworząc zastoiska i utrudniając lub wręcz uniemożliwiając korzystanie z drogi. Stwierdzono zatem zmianę stanu wody na gruncie w obszarze działki [...] poprzez utworzenie ww. barier dla spływu wody przy przepuście (zachodnia strona działki [...]) oraz przy wschodniej granicy działki (blokada na rowie odwadniającym). Organ wskazał, że biegły w swojej opinii jednoznacznie potwierdził, że spowodowało to szkodę dla dolnej części działki [...], w obrębie której znajduje się droga dojazdowa do działek [...] i [...]. Szkoda ta polega na podtapianiu drogi i tworzeniu się zastoisk wody podczas i po opadach atmosferycznych, przez co przejazd drogą jest utrudniony lub niemożliwy. W związku z tym organ stwierdził, że działania właściciela działki [...] niewątpliwie zmieniły stan wody na gruncie [...] ze szkodą dla gruntu [...], co stanowi naruszenie art. 29 p.w. Ustosunkowując się do zarzutów K. i M. B., którzy podnosili, iż rowem płyną ścieki, a nie woda, więc nie zgadzają się na udrożnienie rowu, organ podkreślił, że w sprawie czystości wód i wywiązywania się właścicieli nieruchomości sąsiednich z obowiązków wynikających z Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] prowadzone było przez organ odrębne postępowanie na podstawie ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Niemniej, jak wskazuje orzecznictwo stan jakości wody spływającej nie jest przesłanką wykluczającą zastosowanie art. 29 p.w. Od decyzji wydanej przez Wójta Gminy [...], K. B. oraz K. B. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Kolegium decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ I instancji prawidłowo ustalił zaistnienie podstaw do zastosowania wobec odwołujących art. 29 ust. 3 p.w. Zdaniem Kolegium organ I instancji ustalił wszystkie istotne okoliczności w niniejszej sprawie, czyli rodzaj i wykonawcę prac na gruncie, stan istniejący przed i po wykonaniu prac, a wnioski wyciągnięte przez organ z dokonanych ustaleń nie budzą wątpliwości, gdyż są logiczne i oparte na zasadach doświadczenia życiowego. Ustalenia organu w niniejszej sprawie znajdują swoje odzwierciedlenie również w opinii biegłego B. R.. K. B. i K. B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagali się uchylenia decyzji w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Podnieśli zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 29 p.w. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie, wskazali także na naruszenie prawa procesowego - art. 7, 8, 10 w związku z art. 80, 81 i 84 k.p.a. poprzez błędną i dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego. Oddalając powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 653/15 skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił, że stosownie do art. 29 p.w. pierwszym celem postępowania wyjaśniającego powinno być ustalenie, czy na danym gruncie doszło do zmiany stanu wód i na czym ta zmiana polega. Realizując ten obowiązek, Wójt Gminy [...] ustalił ostatni, przed zmianą, stan wody na gruncie, a następnie opisał na czym polegały zmiany tego stanu powodujące szkody na gruncie sąsiednim, co z kolei przełożyło się na rodzaj i zakres nałożonych obowiązków mających za zadanie przywrócenie poprzedniego stanu wody. Ustalenia faktyczne organów nie budzą, wbrew stawianym przez skarżących zarzutom, wątpliwości Sądu. Znajdują bowiem potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, dokładnie przedstawionym i prawidłowo ocenionym w uzasadnieniach decyzji. Zostały też zobrazowane przez biegłego w sporządzonej opinii. Wynika z nich, że dotychczasowy spływ wód, zarówno po stronie wschodniej i zachodniej działki nr [...] został zablokowany. Z porównania stanu sprzed i po zmianie wynika, że nałożone obowiązki mają właśnie na celu przywrócenie stanu poprzedniego, a w ten sposób usunięcie przyczyn występowania szkody na działce nr [...]. Z zeznań i oświadczeń samych skarżących wynika, że podjęte przez nich działami zmierzały do zablokowania, jak podnosili, spływu ścieków przez ich działkę, co dodatkowo potwierdza ustalenia organów. Motywy działania skarżących przedstawione i niejako wytłumaczone także w opinii biegłego (ochrona przed zalewaniem ich działki i podtapianiem budynku wobec zablokowania odpływu wody na skutek budowy ogrodzeń) nie mogą usprawiedliwiać samowolnych działań skarżących powodujących szkodę na innej działce. Jeżeli również działania właścicieli działek położonych niżej od działki skarżących, tj. działek nr [...] i [...], którzy, najprawdopodobniej także naruszyli stosunki wodne poprzez uniemożliwienie spływu wody wskutek budowy ogrodzeń, spowodowały szkodę na działkach skarżących, to skarżący winni na podstawie art. 29 p.w. domagać się przywrócenia poprzedniego stanu w odpływie wody, a nie samowolnie wykonywać przeszkody w jej naturalnym spływie, ze szkodą dla działek sąsiednich. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. B. i K. B., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności: 1) art. 29 ust. 1 pkt 1 p.w. poprzez: – zastosowanie powyższego przepisu w sytuacji, w której na żadnym etapie niniejszego postępowania nie doszło do ustalenia, czy na nieruchomość stanowiącą własność skarżących spływa woda, czy też ścieki - mimo, że skarżący twierdzili, że na ich działkę spływają ścieki oraz złożyli wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w powyższym zakresie, – ograniczenie analizy zmiany stosunków wodnych na całym obszarze będącym przedmiotem niniejszego postępowania wyłącznie do oceny działań skarżących, z pominięciem działań właścicieli nieruchomości sąsiadujących, w tym zwłaszcza działań w obrębie działki nr [...], polegających na prowadzeniu robót budowlanych, którym towarzyszyła likwidacja części rowu melioracyjnego położonego na w/w działce, – brak ustalenia, w jakim stopniu działania właściciela działki nr [...] przyczyniły się do zmiany stosunków wodnych na w/w działce, mimo że w opinii biegłego sporządzonej w niniejszej sprawie wyraźnie wskazano, iż właściciel działki nr [...] jest również odpowiedzialny za zmianę stosunków wodnych na w/w działce, – przyjęcie na gruncie wskazanego przepisu, że zmiana stosunków wodnych na całym obszarze będącym przedmiotem niniejszego postępowania była spowodowana wyłącznie działaniami skarżących - wbrew wnioskom wynikającym z opinii biegłego sporządzonej w niniejszej sprawie, 2) art. 29 ust. 3 p.w. poprzez: – zaakceptowanie wskazanego przez organ I instancji sposobu przywrócenia naruszonych stosunków wodnych na całym obszarze będącym przedmiotem niniejszego postępowania, polegającego na zobowiązaniu do wykonania określonych czynności wyłącznie skarżących, w sytuacji, w której za zmianę stosunków wodnych odpowiedzialni są również właściciele działek sąsiadujących, w tym zwłaszcza właściciel działki nr [...], – brak zbadania, czy wskazany przez organ I instancji sposób przywrócenia naruszonych stosunków wodnych na całym obszarze będącym przedmiotem niniejszego postępowania, nie wyrządzi szkody na działkach położonych poniżej nieruchomości stanowiącej własność skarżących, – zaakceptowanie wskazanego przez organ I instancji sposobu przywrócenia naruszonych stosunków wodnych na całym obszarze będącym przedmiotem niniejszego postępowania, który będzie skutkował wyrządzeniem szkody na działkach położonych poniżej nieruchomości stanowiącej własność skarżących, Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez brak przeanalizowania wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących w toku postępowania, w tym zwłaszcza pominięcie zarzutu skarżących, iż na stanowiącą ich własność działkę nr [...] z działki sąsiedniej o nr [...] spływa nie woda, lecz ścieki, – art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez zbadanie i rozstrzygnięcie skargi wyłącznie w zakresie jej niektórych zarzutów i wniosków oraz powołanych w skardze podstaw prawnych z pominięciem całokształtu materiału dowodowego zebranego w spawie, w tym zwłaszcza wniosków z opinii biegłego, z których jednoznacznie wynika, że właściciel działki nr [...] jest również odpowiedzialny za zmianę stosunków wodnych na w/w działce, na skutek likwidacji części rowu melioracyjnego położonego na w/w działce, – art. 151 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez wadliwe oddalenie skargi, w sytuacji, kiedy organy nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym zwłaszcza pominięcie wniosku skarżących o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia składu chemicznego substancji uznanych przez organy za wodę - co doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie zasadności zastosowania przepisów p.w., co z kolei miało w sposób oczywisty zasadniczy wpływ na wynik sprawy, gdyż uwzględnienie powyższego wniosku dowodowego skarżących mogło prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się w treści uzasadnienia wyroku do wszystkich zarzutów oraz stanowiska skarżących, w tym zwłaszcza do wniosku skarżących o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia składu chemicznego substancji uznanych przez organy za wodę. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu wynagrodzenia za sporządzenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Została ona oparta zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 151 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. upatrują w tym, że Sąd I instancji nieprawidłowo oddalił skargę w sytuacji, kiedy organy nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym zwłaszcza pominęły wniosek skarżących o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia składu chemicznego substancji uznanych przez organy za wodę. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z kolei z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Granice postępowania dowodowego wyznacza również nieprzywołany w skardze kasacyjnej art. 78 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Z powyższych przepisów wyraźnie wynika, że czynności podejmowane przez organ administracyjny i przeprowadzane dowody muszą dotyczyć okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a więc mających znaczenie dla sprawy i z tego punktu widzenia organ powinien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy przy tym podkreślić, że zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy zdeterminowany jest zawsze unormowaniem materialnoprawnym, które może stanowić podstawę do wydania decyzji, czyli w rozpoznawanej sprawie art. 29 Prawa wodnego. Stosownie do art. 29 ust. 1 Prawa wodnego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom - art. 29 ust. 3. Spowodowanie przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie, związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 Prawa wodnego organ ma zatem obowiązek ustalić, czy nastąpiła stanu wody na gruncie i czy spowodowała ona szkodę dla gruntów sąsiednich. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela dokonaną przez Sąd I instancji ocenę, iż te okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc zmiana stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich zostały prawidłowo przez organ ustalone. Ze zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, a w szczególności z opinii B. R., jednoznacznie wynika, że naturalny spływ wody został zablokowany, gdyż bariery wykonane po wschodniej i zachodniej stronie działki [...] blokują naturalny spływ wód, co uniemożliwia ich odpływ, zgodnie ze spadkiem terenu. Stwierdzono zatem zmianę stanu wody na gruncie w obszarze działki [...], co spowodowało szkodę dla dolnej części działki [...], w obrębie której znajduje się droga dojazdowa do działek [...] i [...]. Szkoda ta polega na podtapianiu drogi i tworzeniu się zastoisk wody podczas i po opadach atmosferycznych, przez co przejazd drogą jest utrudniony lub niemożliwy. Co istotne z tymi poczynionymi przez organ ustaleniami mającymi znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, nie podjęto polemiki ani w skardze ani w skardze kasacyjnej. Dlatego też brak jest podstaw uzasadniających zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania, gdyż Sąd I instancji zasadnie uznał, że zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Nieistotna w niniejszym postępowaniu pozostaje podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia jakości wód, których naturalny spływ został zablokowany. Nawet jeżeli są to wody zanieczyszczone, mogące stanowić ścieki w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 14 Prawa wodnego, to okoliczność ta nie ma znaczenia w świetle przytoczonych wyżej postanowień art. 29 Prawa wodnego, który nie dotyczy wyłącznie wód niezanieczyszczonych. Nie mają również znaczenia okoliczności związane ze zmianą stanu wód na działkach sąsiednich, na co powołują się skarżący kasacyjnie, w tym także ewentualne zmiany na działce, na której wystąpiła szkoda - [...]. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji jeżeli również właściciele działek sąsiednich naruszyli stosunki wodne, co spowodowało szkodę na działkach należących do skarżących, to skarżący mogą także powołując się na art. 29 Prawa wodnego domagać się przywrócenia poprzedniego stanu,. Jeżeli chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, to jak wskazano już wyżej, przesłankami warunkującymi wydanie nakazu na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego są: zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, dokonując oceny prawnej ustalonego w sprawie stanu faktycznego, Sąd I instancji nie naruszył przepisów prawa materialnego - art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego, zasadnie wskazując i wyjaśniając, że skoro w sprawie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w tym przepisie, to uzasadnione było zastosowanie art. 29 ust. 3 ustawy i wydanie na podstawie tego przepisu nakazu przywrócenia stanu poprzedniego. Zaistnienie określonych w przepisie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego okoliczności stwarza bowiem obowiązek wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. Stanowi tak art. 254 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. (art. 1 pkt 70 noweli z kwietnia 2015 r.) i mającym zastosowanie do spraw wszczętych od tej daty, przy czym w orzecznictwie, jeszcze przed zmianą § 1 tego przepisu, przyjęto, że NSA nie rozpatruje wniosku pełnomocnika ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym, gdyż orzeka o tym w postępowaniu przed sądem I instancji, w drodze odrębnego postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy albo sąd w składzie jednego sędziego.