II OSK 342/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2015 r. sygn. akt VII SAB/Wa 62/15 odrzucającego skargę J. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Pismem z dnia 13 marca 2015 r. J. W. wniosła do WSA w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach w sprawie zalewania wodami opadowymi i roztopowymi działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości N., gmina S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VII z dnia 14 maja 2015 r., wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez nadesłanie zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach skierowanego w trybie art. 37 k.p.a. do organu wyższego stopnia wraz z dowodem wysłania lub doręczenia go do organu w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2015 r. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.) odrzucił skargę J. W. jako niedopuszczalną. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że w skarżąca nie wyczerpała trybu warunkującego dopuszczalność skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach, ponieważ w aktach sprawy brak jest dowodu, że skarżąca wniosła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ powiatowy zgodnie z art. 37 k.p.a. Także w odpowiedzi na skargę organ nie potwierdził, jakoby skarżąca złożyła zażalenie. Również skarżąca nie przedstawiła dowodu wniesienia tego zażalenia, do czego była wezwana zarządzeniem z dnia 14 maja 2015 r. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia WSA w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2015 r. wniosła J. W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania - art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 166 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego sprawy oraz pominięcie, że na wezwanie Sądu skarżąca wraz z pismem z dnia 6 czerwca 2015 r. przedłożyła do akt kopie zażalenia skierowanego do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2014 r. Pismo to w jej ocenie stanowiło zażalenie określone w art. 37 k.p.a., stanowiące przesłankę do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. W treści uzasadnienia skarżonego postanowienia, w żaden sposób nie wyjaśniono, czy Sąd wziął pod uwagę ten dokument i czy został on dołączony do akt w dacie rozpoznawania sprawy, w szczególności czy Sąd uznał go za niewłaściwy lub pismo skarżącej za spóźnione. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu wynagrodzenia według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki odrzucając skargę przyjął, że skarżąca nie wniosła zażalenia, o którym stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Jednocześnie Sąd nie zajął merytorycznego stanowiska wobec pisma skarżącej z dnia 10 października 2014 r., skierowanego do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zatem usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się powszechnie, że o charakterze środka procesowego nie przesądza jego nazwa, lecz treść pisma i treść żądań strony (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 1987 r., sygn. akt II SA 92/87, z dnia 16 grudnia 1987 r., sygn. akt IV SA 787/87, postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1478/12). Pod tym kątem należało zatem ocenić treść pisma skarżącej z dnia 10 października 2014 r., a więc czy wynikał z niego w sposób wyraźny zarzut bezczynności organu i zażalenie do organu wyższego stopnia. WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wskazał na pismo z dnia 10 października 2014 r. Dodać należy, że w tym właśnie piśmie opisano przebieg dotychczasowego postępowania i zwrócono uwagę, że w ocenie skarżącej brak jest przesłanek uzasadniających odwlekanie wydania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podał z jakich przyczyn, w jego ocenie przedstawione pismo nie odpowiadało wymaganiom zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a., stanowi przesłankę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu do którego wniesiono środek prawny przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Powołany przepis wiąże bowiem skutek wniesienia środka zaskarżenia jedynie z samym wniesieniem tego środka zaskarżenia, a nie z jego rozpatrzeniem przez organ. Ze względu na charakter środka prawnego przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powinno być załatwione niezwłocznie. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej można zatem wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Złożenie więc zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien zatem ponownie rozpoznać sprawę przy uwzględnieniu poczynionych wskazań, w szczególności w zakresie analizy pisma skarżącej z dnia 10 października 2014 r. Z tych przyczyn odrzucenie skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należało uznać co najmniej za przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wyjaśnić należy również, iż brak jest podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07). Koszty postępowania kasacyjnego jako koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw (art. 200 p.p.s.a.). mogą być natomiast uwzględnione przez Sąd I instancji w razie uwzględnienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.