I OSK 3087/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 694/15 w sprawie ze skargi M. W. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia 27 czerwca 2012 r. na działalność Wyższej Szkoły Menadżerskiej w L. postanawia: 1) oddalić skargę kasacyjną; 2) zasądzić od M. W. na rzecz Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 4 sierpnia 2015 r., II SAB/Wa 694/15 odrzucił skargę M. W. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpoznania skargi z 27 czerwca 2012 r. na działalność Wyższej Szkoły Menadżerskiej w L. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Natomiast zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Czyni to postanowieniem, które może zapaść na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarżąca przedmiotem skargi do WSA w Warszawie uczyniła bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpoznania skargi z 27 czerwca 2012 r. na działalność Wyższej Szkoły Menadżerskiej w L. polegającą na braku wyrażenia przez uczelnię zgody na przeniesienie się skarżącej do innej uczelni. Analiza powyższego pisma skarżącej pozwala na stwierdzenie, że jest to skarga w trybie wnioskowo-skargowym, uregulowanym w Dziale VIII ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie tych przepisów k.p.a., odnoszących się do skarg i wniosków, nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., a zatem nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Tryb skargowo-wnioskowy jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Stąd też do skarg i wniosków nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej, a skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wywiodła M. W., zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. polegające na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, że wniesiona skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca w piśmie wystosowanym do Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego 27 czerwca 2012 r. wyraźnie podaje, że prosi ministerstwo o interwencję, gdyż do dnia wniesienia skargi nie otrzymała żadnej odpowiedzi na podanie wystosowane do Wyższej Szkoły Menedżerskiej w L. 29 kwietnia 2012 r., którym zwracała się do Dziekana Wydziału Zarządzania i Marketingu WSM w L. z prośbą o wyrażenie zgody na przeniesienie do Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w L. Wydział Pedagogiki. Dodatkowo skarżąca poinformowała ministerstwo, że wyżej wymieniona uczelnia od początku roku akademickiego nie odpowiedziała jej na żadne z 6 pism skierowanych na jej adres. W ostatnim zdaniu wyraźnie poprosiła ministerstwo o pomoc i interwencję. Wbrew ustaleniom sądu pomoc i interwencja nie miały dotyczyć wydania przez ministerstwo decyzji w miejsce Wyższej Szkoły Menedżerskiej w L., lecz skarżąca prosiła ministerstwo, jako organ nadzorczy o spowodowanie wydania przez WSM w L. stosownej decyzji stanowiącej rozpatrzenie złożonego przez nią podania o wyrażenie zgody na przeniesienie do innej wyższej uczelni. Wbrew błędnym ustaleniom Sądu M. W. nie skarżyła się na brak wyrażenia przez WSM w L. zgody na przeniesienie do innej uczelni – skarga dotyczyła bezczynności i przedłużającego się postępowania w rozpoznaniu przez WSM w L. złożonego przez nią 29 kwietnia 2012 r. podania o wyrażenie zgody na przeniesienie oraz wskazywała na brak decyzji wydanej w tym przedmiocie przez WSM w L., od której ewentualnie mogłaby się odwołać. Złożone do akt dokumenty i korespondencja Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego wyraźnie wskazuje, że ministerstwo poczynając od 27 czerwca 2012 roku do dnia wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tj. do 8 marca 2015 r., faktycznie nie doprowadziło, działając w trybie nadzoru, do wydania przez WSM w L. stosownych decyzji w odniesieniu do złożonego przez skarżącą podania z 29 kwietnia 2012 r., tj. do załatwienia sprawy zgłoszonej przez M. W., ani też nie udzieliło jej odpowiedzi odnośnie sposobu załatwienia sprawy przez WSM w L. Do chwili obecnej sprawa przeniesienia do innej uczelni wyższej nie została załatwiona. WSM w L. nie wydała w tej sprawie jakiejkolwiek decyzji, a Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego, działając w trybie nadzoru, nie spowodowało zakończenia postępowania i udzielenia, tak skarżącej, jak i ministerstwu żądanych informacji. Zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie z 11 października 2012 roku wyraźnie wskazuje, że dotyczy ono niezałatwienia w terminie sprawy z jej wniosku z 4 września 2012 r. złożonego do WSM w L. w sprawie wyrażenia zgody na przeniesienie jej do Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w L. Nie dotyczy ono prośby o to, by ministerstwo w miejsce WSM w L. podjęło stosowne decyzje, o które wnosiła do WSM w L. Dopiero po wydaniu stosownej decyzji, skarżąca mogłaby wszcząć postępowanie odwoławcze. Natomiast w obecnej sytuacji, skarżąca pozbawiona jest możliwości dochodzenia swoich praw, a jej sytuacja prawna jako studentki pozostaje nie wyjaśniona. Jak wynika z powyższych okoliczności ustalenia sądu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia są całkowicie sprzeczne z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokumentów. Rażący błąd w ustaleniach sądu, polegający na zinterpretowaniu wniesionej skargi w sposób sprzeczny z jej rzeczywistą treścią, spowodował naruszenie przez sąd prawa materialnego polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa, na podstawie których WSA w Warszawie wydał postanowienie o odrzuceniu skargi. Wbrew ustaleniom sądu, wniesiona przez M. W. skarga, zgodnie z dyspozycją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dotyczyła bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpoznania złożonej przez nią skargi na bezczynność i nie załatwienie w terminie przez WSM w L. jej podania o wyrażenie zgody na przeniesienie do innej uczelni. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, kładąc nacisk na fakt, ze jego działania w rozpoznawanej sprawie były podejmowane w trybie postępowania w sprawach skarg i wniosków, uregulowanego w przepisach Działu VIII k.p.a. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego podkreślił, że w ramach posiadanych kompetencji (nadzoru), nie może spowodować, by jednoosobowy organ uczelni niepublicznej wydał decyzję administracyjną m.in. w przedmiocie zgody na przeniesienie studenta do innej uczelni niepublicznej, zaś rozstrzygnięcie nadzorcze wydawane przez Ministra, nie jest podejmowane na indywidualny wniosek lecz z urzędu. Zatem zarzut strony w przedmiocie braku nadzoru nad uczelnią w związku z niespowodowaniem przez Ministra wydania decyzji administracyjnej przez Wyższą Szkołę Menedżerską w L., należy uznać za bezzasadny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy – p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. 2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, wskazane przez pełnomocnika skarżącej przepisy są przepisami postępowania, a nie przepisami prawa materialnego. Po drugie, zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. nie został dostatecznie sprecyzowany przez wskazanie, której z norm zawartych w tym przepisie uchybił Sąd I instancji. Pozostaje to w sprzeczności z wymaganiami wynikającymi z art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a., ponieważ nie pozwala na ustalenie granic skargi kasacyjnej, wyznaczających zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie. 3. Dokonana przez Sąd I instancji ocena pisma skarżącej kasacyjnie z 27 czerwca 2012 r. wystosowanego do Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego jest prawidłowa, ponieważ jest zgodna zarówno ze stanem faktycznym, jak i prawnym. Ona sama przyznaje, że prosiła w nim "ministerstwo, jako organ nadzorczy o spowodowanie wydania przez WSM w L. stosownej decyzji stanowiącej rozpatrzenie złożonego przez nią podania o wyrażenie zgody na przeniesienie do innej wyższej uczelni". Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotem tego pisma jest zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez organy Wyższej Szkoły Menadżerskiej w L. albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżącej kasacyjnie, a także przewlekłe i biurokratyczne załatwianie jej sprawy, tj. wyrażenia zgody na przeniesienie jej do innej uczelni. Zatem już treść pisma skarżącej kasacyjnie z 27 czerwca 2012 r. przesądza o tym, że jest ono skargą w rozumieniu art. 227 k.p.a. 4. Powyższy wniosek znajduje uzasadnienie również na gruncie wykładni systemowej. Z przepisów ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym jednoznacznie wynika, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do rektora szkoły wyższej w rozumieniu art. 127 § 2 k.p.a. Tym samym nie jest on również właściwy do rozpoznawania zażaleń na niezałatwienie przez rektora sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 37 § 1 k.p.a.). Co prawda, Minister na podstawie art. 33 ust. 1 P.s.w., sprawuje nadzór nad zgodnością działań uczelni z przepisami prawa i statutem oraz z treścią udzielonego pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, a także nad prawidłowością wydatkowania środków publicznych, jednakże nadzór ten nie dotyczy spraw indywidualnych należących do właściwości organów uczelni i rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.). A właśnie o interwencję w takiej sprawie prosiła Ministra skarżąca kasacyjnie. 5. Jak trafnie wywiódł Sąd I Instancji, skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przysługuje każdemu, kto ma w tym interes prawny jedynie w przypadkach określonych w pkt 1-4a art. 3 § 2 p.p.s.a. lub w przypadkach, gdy przepis szczególny przewiduje taką możliwość. Jednakże zakresem tych przepisów nie jest objęte postępowanie w sprawach skarg i wniosków, prowadzone wedle przepisów zawartych w Dziale VIII k.p.a. Skoro skarga do sądu administracyjnego na odpowiedź na skargę w rozumieniu przepisów Działu VIII k.p.a. jest niedopuszczalna, to stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. niedopuszczalna jest również skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu prowadzącego postępowanie w sprawach skarg i wniosków lub przewlekłe prowadzenie tego postępowania, ponieważ sprawa ta nie należy do właściwości sądu administracyjnego. 6. Mówiąc innymi słowy, niedopuszczalność skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy skarga: 1) dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) albo 2) została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5 p.p.s.a.), albo 3) została wniesiona w sprawie podlegającej kognicji sądu powszechnego. W rozpoznawanej sprawie zachodzi niedopuszczalność z powodu wskazanego w punkcie pierwszym, ponieważ działalność organów państwa i organów administracji publicznej uregulowana przepisami działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego, dotycząca skarg i wniosków obywateli, nie jest objęta kognicją sądów administracyjnych – por. np. postanowienie WSA w Warszawie z 3 lutego 2004 r., I SA 2226/03 (LexPolonica nr 402387), a zatem skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje również na bezczynność organu, mającą miejsce w postępowaniu skargowo-wnioskowym. Tym samym, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. należało ocenić jako bezzasadny. 7. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.