II GSK 3526/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 280/15 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o przewozie towarów niebezpiecznych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego na rzecz A. S.A. z siedzibą w W. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 280/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5000 zł za sporządzenie planu zapewnienia bezpieczeństwa niezgodnie z wymaganiami oraz w wysokości 1600 zł za dopuszczenie do pozostawienia środka transportu przeznaczonego do przewozu towarów niebezpiecznych bez wymaganego nadzoru, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r.; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniach [...] grudnia 2013 r. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego przeprowadził kontrolę w A. S.A. Zakładzie Linii Kolejowych w T. W związku ze stwierdzonymi podczas kontroli nieprawidłowościami decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. organ nałożył na A. S.A. karę pieniężną w wysokości 5000 zł za sporządzenie niezgodnie z wymaganiami planu zapewnienia bezpieczeństwa poprzez opracowanie w dniu [...] września 2010 r. "Planu zapewnienia bezpieczeństwa towarów niebezpiecznych wysokiego ryzyka w transporcie kolejowym" (PZB), w którym stwierdzono: - brak przypisania specyficznego przydziału odpowiedzialności w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa w odniesieniu do zawiadowcy ds. inżynierii ruchu, - niewykazanie w wykazie towarów niebezpiecznych wysokiego ryzyka objętych planem tlenku etylenu 263 UN 1040, - niewyartykułowanie w załączniku nr 1 listy osób zatrudnionych w biurze sekcji, którzy wykonują prace związane z przewozem towarów niebezpiecznych wysokiego ryzyka wraz z pisemnym potwierdzeniem powzięcia do wiadomości, że: a) informacje zawarte w PZB dotyczą bezpieczeństwa publicznego i mogą być udostępniane wyłącznie osobom upoważnionym lub uprawnionym organom kontrolnym; b) udostępnianie informacji innym osobom może spowodować użycie towarów niebezpiecznych niezgodnie z ich przeznaczeniem; - wskazanie w załączniku nr 2 "Planu powiadamiania w trybie alarmowym o zaistniałych wypadkach i wydarzeniach kolejowych", obowiązków pracowników niewłaściwego Zakładu Linii Kolejowych A. Zdaniem organu, wymienione naruszenia wymagań Regulaminu dla międzynarodowego przewozu kolejami towarów niebezpiecznych (RID) będącego załącznikiem do Konwencji o międzynarodowym przewozie kolejami z dnia 9 maja 1980 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 674 ze zm.), pod pozycją 1.10.3.2.2 lit. a), b) i h) w związku z art. 4 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 227, poz. 1367 ze zm.) wyczerpuje znamiona naruszenia określonego w załączniku ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych pod l.p. 5.6, jako sporządzenie planu zapewnienia bezpieczeństwa niezgodnie z wymogami. Ponadto organ nałożył karę w wysokości 1600 zł za dopuszczenie do pozostawienia bez wymaganego nadzoru dwóch wagonów z towarem niebezpiecznym wysokiego ryzyka (TWR) poprzez niedokonanie w Dzienniku ruchu wymaganej adnotacji "TWR" w odniesieniu do pociągu nr [...] relacji T. – H., w składzie którego znajdowały się dwa wagony załadowane towarem wysokiego ryzyka, co stanowiło naruszenie § 17 ust. 7 pkt 7 Instrukcji o postępowaniu przy przewozie koleją towarów niebezpiecznych Ir-16 (Załącznik do zarządzenia Nr [...] Zarządu A. z dnia [...] listopada 2009 r.) w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2005 r. w sprawie ogólnych warunków prowadzenia ruchu kolejowego i sygnalizacji (Dz. U. Nr 172, poz. 1444 ze zm.) oraz pkt 1.9.5 RID w związku z art. 4 i art. 12 ust. 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku A. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że w myśl art. 107 ust. 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych, który narusza obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 10.000 zł, z zastrzeżeniem art. 113 ustawy. Organ podkreślił, że przy ocenie zgodności z wymaganiami planu zapewnienia bezpieczeństwa kierował się przepisami Regulaminu dla międzynarodowego przewozu kolejami towarów niebezpiecznych, tj. 1.10.3.2.2 RID, stwierdzając naruszenie tych przepisów, nie zaś przepisów będących regulacjami wewnętrznymi strony skarżącej. Odnosząc się do kwestii pozostawienia bez nadzoru środka transportu przeznaczonego do przewozu towarów niebezpiecznych, organ podniósł, że nadzór nad przesyłkami towarów niebezpiecznych należy do podstawowych obowiązków uczestnika tych przewozów, a niedopełnienie go skutkuje nałożeniem kary. Zdaniem organu, szczegółowa procedura odnosząca się do tego nadzoru może wynikać z regulacji wewnętrznych, których przestrzeganie jest niezbędne, co wynika z upoważnień zawartych w aktach wykonawczych ministra właściwego ds. transportu. A. S.A. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem spółki, art. 107 ust. 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych znajduje zastosowanie wyłącznie w razie naruszenia przez przewoźnika obowiązków lub warunków wynikających w przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych. Przez sporządzenie planu zapewnienia bezpieczeństwa niezgodnie z wymaganiami, należy rozumieć sporządzenie planu, który nie zawierałby wszystkich koniecznych elementów wymienionych w RID. Tymczasem żadna ze stwierdzonych przez organ okoliczności faktycznych nie stanowi w rzeczywistości naruszenia prawa w rozumieniu art. 107 ust. 1 ustawy. Stosowany od lat przez stronę plan zapewnienia bezpieczeństwa spełnia wymogi wynikające z przepisów RID, ponieważ zawiera wszystkie elementy konieczne tam wskazane, tj. specyficzny przydział odpowiedzialności w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa osobom posiadającym kompetencje, kwalifikacje i wymagane uprawnienia oraz wykaz towarów niebezpiecznych objętych planem, a także działania mające na celu zapewnienie, że rozpowszechnianie informacji dotyczących przebiegu przewozu ograniczone jest do tych, którym ta informacja jest konieczna. Skarżąca podniosła również, że brak wpisania w rubryce 9 Dziennika ruchu informacji, że w składzie pociągu znajdują się wagony z TWR nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, iż taki pociąg porusza się na trasie bez wymaganego nadzoru, ponieważ nadzór nad przejazdem pociągu z TWR odbywa się na podstawie informacji zawartej także w elektronicznym Systemie Wspomagania Dyżurnego Ruchu, w którym każdy przejazd jest dodatkowo oznaczony odpowiednim kolorem i stosowna informacja jest wyświetlana wszystkim dyżurnym ruchu na trasie pociągu. Ponadto, kara pieniężna w kwocie 1600 zł została nałożona za niedochowanie obowiązku, który jest przewidziany wyłącznie w Instrukcji Ir-16, która to jest aktem wewnętrznym, niestanowiącym źródła prawa powszechnie obowiązującego (a tym bardziej ustawy lub umowy międzynarodowej) i została przyjęta przez skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2015 r., wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zgodził się ze skarżącą, że zgodnie z pozycją 5.6 załącznika do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, karze podlega niesporządzenie lub sporządzenie niezgodnie z wymaganiami planu ochrony/planu zapewnienia bezpieczeństwa. Zdaniem Sądu I instancji, ta przesłanka nałożenia kary podlega interpretacji łącznie z art. 107 ust. 1 ustawy. Z kolei w 1.10.3.2 RID wobec uczestników przewozu towarów niebezpiecznych sformułowano obowiązek wprowadzenia i stosowania planu zapewnienia bezpieczeństwa, i wskazano jego minimalną treść, tj. elementy, które w każdym planie zapewnienia bezpieczeństwa winny się znaleźć. Przez sporządzenie planu zapewnienia bezpieczeństwa niezgodnie z wymaganiami należy rozumieć sporządzenie planu, który nie zawierałby wszystkich koniecznych elementów wymienionych w RID. Dopiero brak któregoś z elementów wymaganego postanowieniami RID mógłby stanowić podstawę do nałożenia kary administracyjnej. W ocenie Sądu I instancji, skarżąca sporządziła plan zapewnienia bezpieczeństwa zawierający niezbędne elementy wymienione w RID. Odnosząc się do drugiego stwierdzonego w zaskarżonej decyzji naruszenia, Sąd I instancji zauważył, że określenie deliktu administracyjnego nastąpiło w oparciu o akt prawa wewnętrznego, tj. § 17 ust. 5 Instrukcji Ir – 16. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego złożył od wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 280/15 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Organ wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.: 1. art. 107 ust. 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis penalizuje tylko naruszenia obowiązków lub warunków wynikające wprost z ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, a znamiona deliktu administracyjnego nie mogą być rekonstruowane w oparciu o inne akty prawne niż ustawa lub umowa międzynarodowa, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 107 ust. 1 w zw. z ust. 2 oraz l.p. 5.7 załącznika do ustawy prowadzi do wniosku, że znamiona deliktu administracyjnego zostały określone przez prawodawcę na tyle szeroko, iż rekonstrukcja ich wymaga odesłania również do innych aktów; 2. l.p. 5.6. załącznika do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych w zw. z art. 107 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przez sporządzenie planu zapewnienia bezpieczeństwa niezgodnie z wymaganiami należy rozumieć sporządzenie planu, który nie zawierałby wszystkich koniecznych elementów wymienionych w 1.10.3.2.2 Regulaminu do międzynarodowego przewozu kolejami towarów niebezpiecznych (RID), stanowiącego załącznik C do Konwencji o międzynarodowym przewozie kolejami (COTIF), sporządzonej w Bernie dnia 9 maja 1980 r., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że również za niezgodność z wymaganiami należy rozumieć takie sporządzenie planu zapewnienia bezpieczeństwa, którego elementy są niezgodne z rzeczywistą działalnością podmiotu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że lp. 5.7. załącznika do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych stanowi, iż zachowaniem penalizowanym jest "brak wymaganego nadzoru". Przepis ten nie określa wszystkich znamion deliktu administracyjnego. W tym zakresie należy poszukiwać dookreślenia znamion "wymaganego nadzoru" w ustawie lub umowie międzynarodowej lub innych aktach prawnych. Szczegółowa procedura, która reguluje taki transport towarów niebezpiecznych, musi być, w ocenie organu, dostosowana do specyfiki danego podmiotu, stąd też realizowana może być prawidłowo w oparciu o przepisy wewnętrzne. Tylko przestrzeganie tych przepisów wypełni dyspozycję art. 12 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych ma obowiązek przedsięwziąć niezbędne środki bezpieczeństwa w celu zapobieżenia zagrożeniom dla osób, mienia i środowiska, a w przypadku zaistnienia wypadku lub awarii niezwłocznie powiadomić osoby będące w strefie zagrożenia oraz centrum powiadamiania ratunkowego lub jednostkę ochrony przeciwpożarowej. Organ stwierdził następnie, że brak przystosowania w planie zapewnienia bezpieczeństwa (PZB) wykazu towarów niebezpiecznych wysokiego ryzyka do rzeczywistego katalogu przewożonych towarów wysokiego ryzyka, czyni ten plan nieprzydatnym i fikcyjnym, co narusza postanowienia RID 1.10.3.2.2 lit. b), stanowiącego że każdy PZB powinien zawierać wykaz towarów lub rodzajów towarów niebezpiecznych objętych planem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie została uwzględniona. Skarga kasacyjna zawiera jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego. W ramach zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania L.p. 5.6. załącznika do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych w związku z art. 107 ust. 1 i 2 tej ustawy Prezes UTK zakwestionował błędne przyjęcie przez Sąd, że A. SA sporządziły plan zapewnienia bezpieczeństwa zgodnie z wymaganym co do jego treści określonym w pkt 1.10.3.2.2. Regulaminu do międzynarodowego przewozu kolejami towarów niebezpiecznych (RID). Jednakże według organu wnoszącego skargę kasacyjną plan naruszał powyższe postanowienia RID, był nieprzydatny i fałszywy, ponieważ wykaz towarów niebezpiecznych zawarty w tym planie nie był zgodny z towarami niebezpiecznymi, rzeczywiście przewożonymi przez A. Zakład Linii Kolejowych w T. W istocie więc wnoszący skargę kasacyjną zarzuca Sądowi niedostateczną i błędną ocenę okoliczności faktycznych sprawy, nie wiążąc tego zarzutu z naruszeniem odpowiednich przepisów postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie i od dawna przyjmuje się, że kwestionowanie ustaleń i ocen stanu faktycznego sprawy w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym może być skuteczne jedynie wówczas, gdy towarzyszą mu zarzuty o charakterze proceduralnym. Nie można natomiast kwestionować – jak w tym przypadku - błędnej oceny co do tego, czy treść planu zabezpieczenia bezpieczeństwa była odpowiednia do rodzajów towarów niebezpiecznych rzeczywiście przewożonych, w ramach zarzutu błędnej wykładni przepisów prawnych określających wymagane elementy tego planu. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, w tym określonymi w skardze jej podstawami (art. 183 § 1 i art. 174 p.p.s.a.). Z tych powodów tak uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego – L.p. 5.6. załącznika do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych w związku z art. 107 ust. 1 i 2 tej ustawy nie mógł być uwzględniony. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego: art. 107 ust. 1 wspomnianej wyżej ustawy przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że na jego podstawie może być nałożona kara jedynie za naruszenia obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy lub umów międzynarodowych. Stanowisko Sądu znajduje pełne uzasadnienie w treści tego przepisu, który stanowi, że uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych, który narusza obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących RP umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 10.000 zł, z zastrzeżeniem art. 113. Nie ma zatem racji organ wnoszący skargę kasacyjną broniąc swego stanowiska, że delikt administracyjny, stanowiący podstawę odpowiedzialności, o której mowa w art. 107 ust. 1 ustawy może być rekonstruowany również na podstawie innych przepisów prawnych niż ustawa i umowa międzynarodowa. Warto dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny zajmował takie stanowisko we wcześniejszych orzeczeniach, np. w wyroku z 17 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1235/14. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).