II SA/Po 331/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2015 r. sprawy ze skargi D. D. B. O. N. D. M. na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnień warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., znak [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. na podstawie art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. nr 212 poz. 1263 z późn. zm.) w zw. z art. 106 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) uzgodnił negatywnie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...], położonej w W. przy ul. P. W., dotyczące budowy 3 budynków wielorodzinnych, niepodpiwniczonych, wolnostojących. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że Burmistrz Miasta W. przedłożył w celu uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Działka inwestora położona jest na terenie, dla którego nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie nieruchomość ta zlokalizowana jest w odległości mniejszej niż 50 m od istniejącego cmentarza, co pozostaje w sprzeczności z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. nr 52 poz. 315). Jak wynika bowiem z powołanego przepisu, minimalna odległość w rozpatrywanej sprawie powinna wynosić co najmniej 50 m. Jednocześnie organ I instancji zaznaczył, że w jego ocenie przepis § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia odnosi się nie tylko do lokalizacji nowych cmentarzy, lecz także do sytuacji odwrotnej, tj. do przypadku projektowania zabudowań mieszkalnych w sąsiedztwie już istniejącego cmentarza. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. inwestor D. D. B. O. N. D. M. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zgodnie z § 7 powołanego rozporządzenia przepisów tego aktu nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. Zarówno upoważnienie ustawowe, jak i przytoczony przepis prowadzą zatem do wniosku, że cytowane rozporządzenie znajduje zastosowanie jedynie w przypadku sytuowania nowego cmentarza. Nie ma zatem podstaw do stosowania przepisów tego aktu wykonawczego do sytuacji odwrotnej, tj. do przypadku lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejącego już cmentarza. Jednocześnie skarżąca wyjaśniła, że działki nr [...] i [...], przylegające bezpośrednio do działki nr [...], stanowiły niegdyś cmentarz wyznania ewangelickiego, który obecnie jest terenem bez pochówków i bez nagrobków, zachowanym w formie parku ogólnodostępnego. Okoliczność tę potwierdza tablica pamiątkowa, na której widnieje napis: "Teren byłego cmentarza ewangelickiego", umieszczona na jedynym pozostałym słupie od strony bramy wjazdowej oraz Lapidarium wykonane w 2011 r. z pozostałości po nagrobkach, zlokalizowane w południowo-wschodniej części terenu działki nr [...]. Skarżąca podniosła również, że w bezpośredniej bliskości czynnego cmentarza starofarnego oraz byłego cmentarza ewangelickiego istnieje wiele zabudowań mieszkalnych, część z nich powstała na przestrzeni ostatnich 5 lat. Organ I instancji nie sprzeciwił się lokalizacji dwóch budynków wielorodzinnych w odległości ok. 18 m od istniejącego i funkcjonującego cmentarza starofarnego na działce nr [...]. Tymczasem na terenie byłego cmentarza ewangelickiego ostatni systematyczny pochówek datowany jest na styczeń 1938 r. Wyjątkiem był pojedynczy pochówek w 2004 r. osoby wyznania ewangelickiego, dokonany ok. 8 m od granicy z działką nr [...], na wysokości kaplicy cmentarza starofarnego, tj. ok. 70 m od granicy działki inwestora. Co więcej, Miasto W. nabyło w 2008 r. działki nr [...], [...] i [...] od Parafii Ewangelickiej, w ksiegach wieczystych tych nieruchomości są one zapisane jako inne tereny zabudowane. Na działce nr [...] został w 2011 r. wybudowany parking dla cmentarza starofarnego. Organ I instancji musiał zatem posiadać wiedzę, że w czasie wspomnianej budowy były prowadzone ekshumacje szczątków z okresu II wojny światowej. Pozostały teren systematycznie wykorzystywany był tylko w okresie przedwojennym do 1938 r. z ukierunkowaniem pochówku w stronę południową, do cmentarza starofarnego. Ponadto skarżąca zauważyła, że w myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. nr 118 poz. 687 z późn. zm.), po upływie 40 lat od ostatniego pochówku cmentarz może być przeznaczony na inne cele pod warunkiem przeniesienia zebranych szczątków na inne miejsce. Tym samym po wymienionym okresie ziemia z danego terenu jest neutralna pod względem warunków higienicznych i zdrowotnych, co powinno mieć decydujące znaczenie przy wydawaniu przedmiotowego uzgodnienia. Zwłaszcza, że były cmentarz ewangelicki nie jest wpisany do rejestru zabytków, ani też nie figuruje w spisie starych cmentarzy, w tym także cmentarzy zaniedbanych lub zdewastowanych. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., znak [...], Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, podzielając w pełni ustalenia organu I instancji. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny przytoczył zarazem przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, wyjaśniając przy tym, że minimalna odległość z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia nie została zachowana przez inwestora. Jednocześnie, wbrew twierdzeniom inwestora, należy przyjąć że odległość ta wyznacza szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, w szczególności terenów mieszkalnych. Nie ulega zatem wątpliwości, że przepis ten znajduje zastosowanie zarówno w przypadku lokalizowania nowego cmentarza w sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej, jak i w przypadku sytuowania nowej zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie istniejącego już cmentarza. Ograniczenie zastosowania cytowanego rozporządzenia jedynie do nowych cmentarzy jest nielogiczne i dysfunkcjonalne z punktu widzenia spójności i niesprzeczności reżimu planistycznego. Ponadto organ II instancji zaznaczył, że incydentalny pochówek z 2004 r. nie pozwala na jednoznaczne określenie terenu cmentarza ewangelickiego jako byłej nekropolii. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. D. D. B. O. N. D. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe postanowienie z dnia [...] marca 2015 r., powtarzając swoją wcześniejszą argumentację zawartą w zażaleniu z dnia [...] lutego 2015 r. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodnie z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołana podstawą prawną. Na wstępie trzeba zauważyć, że pismem z dnia [...] stycznia 2015 r., znak [...], Burmistrz Miasta W. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków wielorodzinnych na działce nr [...], położonej w W. przy ul. P. W. Okoliczność tę należy uznać za bezsporną, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. nr 118 poz. 687 z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. nr 52 poz. 315), wydanego na podstawie art. 5 ust. 3 tejże ustawy. Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzień, źródeł i strumieni do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 m do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Kluczowe wątpliwości prawne, jakie wyłoniły się w niniejszej sprawie na tle interpretacji przytoczonego przepisu dotyczą pytania, czy odległość ta musi być zachowana tylko w przypadku sytuowania nowych cmentarzy w sąsiedztwie istniejącej już zabudowy mieszkaniowej, czy także w przypadku lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie istniejącego cmentarza. Skarżąca opowiadała się za węższą interpretacją § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia podczas, gdy organy administracji publicznej konsekwentnie przyjmowały szeroką wykładnię tego przepisu. W tej mierze należy zdaniem Sądu podzielić stanowisko organów administracji publicznej. Należy bowiem zauważyć, że prawodawca posługuje się w § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia zwrotem "odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych". Nawet więc literalna wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że odległość ta musi być zachowana zarówno w razie lokalizowania nowego cmentarza w otoczeniu istniejącej zabudowy mieszkaniowej, jak w razie sytuowania nowej zabudowy mieszkaniowej w otoczeniu istniejącego cmentarza. Bez znaczenia jest bowiem, czy odległość ta mierzona jest od cmentarza czy od zabudowy mieszkaniowej. Konkluzję tę dodatkowo wzmacnia wykładnia funkcjonalna. Trzeba bowiem zaznaczyć, że ratio legis powyższego uregulowania jest zapewnienie odpowiedniego pasa izolującego miejsce pochówku od terenów wymienionych w § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w szczególności terenów mieszkalnych. Konkluzja ta znajduje swoje oparcie w delegacji ustawowej zawartej w art. 5 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Dobrem, jakie prawodawca chroni w tym przypadku, jest zdrowie i życie ludzi. Mając na uwadze tak oznaczony cel, trudno jest zatem przyjąć wąską wykładnię wymienionego przepisu, w świetle której znajduje on zastosowanie jedynie w przypadku lokalizacji nowych cmentarzy. Tym bardziej, że istniejące już cmentarze są nierzadko czynne, a odbywające się na nich pochówki mogą stanowić potencjalnie źródło zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi. Odmienne stanowisko prowadziłoby do nielogicznych i dysfunkcyjnych rozwiązań, które pozostawałyby nadto w sprzeczności z założeniem o racjonalności – także aksjologicznej – prawodawcy. Konkluzji tej nie zmienia zapis § 7 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym przepisów tego aktu wykonawczego nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. Przepis ten stwierdza bowiem jedynie, że istniejące już budynki mieszkalne, zlokalizowane odległości mniejszej niż przewidziana w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, mogą nadal funkcjonować w otoczeniu cmentarzy urządzonych w dacie wejścia w życie omawianego aktu wykonawczego. Tym samym § 7 cytowanego rozporządzenia nie mógł znaleźć zastosowania w rozpatrywanej sprawie, skoro budynek mieszkalny ma dopiero powstać na działce nr [...]. Przedstawione stanowisko spotkało się również z aprobatą w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., II OSK 2138/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 14 października 2014 r., II OSK 823/13, tamże; wyrok NSA z dnia 27 maja 2014 r., II OSK 3047/12, tamże; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 557/12, tamże). Tym samym w powyższym zakresie argumentacja zawarta w skardze z dnia [...] marca 2015 r. (k. 2-9 akt sądowych) okazała się więc nietrafna. Niemniej Sąd uznał, że konkluzje zaprezentowane przez organy administracji publicznej w toku kontrolowanego postępowania są przedwczesne. Należy bowiem zaznaczyć, że § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia znajduje zastosowanie jedynie w przypadku, gdy na danym terenie rzeczywiście znajduje się urządzony cmentarz. Tymczasem materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, czy działki nr [...] i [...] stanowią nadal nekropolię. Jak wynika bowiem z oświadczeń skarżącej zawartych w zażaleniu z dnia [...] lutego 2015 r., na działkach nr [...] i [...] usytuowany był kiedyś cmentarz ewangelicki. Niemniej ostatni systematyczny pochówek na tym terenie odbył się w styczniu 1938 r. Następnie dokonano jedynie incydentalnego pochówku w 2004 r., przy granicy z cmentarzem lokalizowanym na działce nr [...]. Trzeba jednak w tym miejscu zaznaczyć, że pochówek ten nastąpił w istotnym oddaleniu od działki inwestora. Co więcej, z uwagi na powierzchnię działek nr [...] i [...] trudno jest przyjąć bez dalszych wyjaśnień, że wspomniany pochówek automatycznie rzutował na cały obszar omawianych nieruchomości. Wywody skarżącej znajdują przy tym swoje potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej załączonej przez nią do zażalenia z dnia [...] lutego 2015 r. oraz do skargi z dnia [...] marca 2015 r. Z powyższych zdjęć wynika bowiem, że na terenie działek nr [...] i [...] urządzony jest obecnie park miejski. Jedna z fotografii przedstawia ponadto tablicę pamiątkową, na której widnieje napis: "Teren byłego cmentarza ewangelickiego". Inne zdjęcia przedstawiają natomiast nagrobki przeniesione na teren Lapidarium. Dowody te mogą zatem, przynajmniej prima facie, wskazywać na zamknięcie rozważanego cmentarza ewangelickiego. Ponadto z map przedłożonych przez skarżącą wynika, że w sąsiedztwie działek nr [...] i [...] zlokalizowana jest zabudowa w odległości wynoszącej 10 m i 18 m. Spostrzeżenie to poddaje z kolei w wątpliwość stosowanie w przeszłości § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia we wcześniejszych postępowaniach, w których wydano decyzje o warunkach zabudowy dla tych inwestycji. Wreszcie, w zażaleniu z dnia [...] lutego 2015 r. skarżąca podniosła również, że w 2008 r. działki nr [...], [...] i [...] zostały nabyte przez Miasto W. od Parafii Ewangelickiej. W urządzonych dla tych nieruchomości księgach wieczystych określone są one jako inne tereny zabudowane. Powyższe okoliczności rodzą wątpliwości co do aktualnej funkcji tego terenu. Opisane wyżej okoliczności nie były szerzej analizowane przez organy administracji publicznej. Mimo uzyskania o nich wiedzy, Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zakwestionował tych faktów. Organ ten ograniczył się jedynie do stwierdzenia w postanowieniu z dnia [...] marca 2015 r., znak [...], że wspomniany pochówek z 2004 r. nie pozwala uznać cmentarza na działkach nr [...] i [...] za nieczynny. W świetle dotychczasowych rozważań pogląd ten wydaje się jednak zdaniem Sądu pozbawiony niezbędnego oparcia w materiale dowodowym. Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy przede wszystkim zauważyć, że w art. 1 powołanej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wyróżnia się cmentarze komunalne i wyznaniowe. Jak wynika z kolei z art. 1 ust. 4 cytowanej ustawy, o zamknięciu cmentarza wyznaniowego decyduje właściwa władza kościelna, po zasięgnięciu opinii właściwego inspektora sanitarnego. Tym samym w celu ustalenia, czy działki nr [...] i [...] są w dalszym ciągu wykorzystywane jako cmentarz ewangelicki, organy administracji publicznej powinny były wystąpić do właściwej władzy kościelnej z odpowiednim zapytaniem. Ponadto, mając na uwadze fakt zbycia wymienionych działek na rzecz Miasta W., organy administracji publicznej mogły również wystąpić do Burmistrza Miasta W. o udzielenie informacji o aktualnym statusie omawianych nieruchomości, a w szczególności o tym, czy na ich terenie znajduje się urządzony cmentarz. Uwzględniając bowiem przytoczone powyżej okoliczności wskazane przez skarżącą, uzyskanie powyższych informacji było konieczne do prawidłowego zastosowania § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ II instancji naruszyły art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wady te miały istotny charakter, co z kolei uzasadniało wyeliminowanie zaskarżonych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Podsumowując, organy administracji publicznej trafnie przyjęły, że § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia znajduje zastosowanie zarówno w przypadku, gdy lokalizowany jest nowy cmentarz w otoczeniu już istniejącej zabudowy mieszkaniowej, jak i w przypadku, gdy sytuowana jest nowa zabudowa mieszkaniowa w otoczeniu istniejącego już cmentarza. Niemniej materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie pozwalał jednoznacznie stwierdzić, czy na działkach nr [...] i [...] nadal istnieje cmentarz ewangelicki. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie z uwagi na naruszenie przepisów procedury, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę, organ II instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy poprzez pozyskanie dokumentów wskazujący na aktualny status działek nr [...] i [...], w szczególności poprzez wystąpienie z odpowiednim zapytaniem do właściwej władzy kościelnej i do Miasta W. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z ar. 205 § 1 p.p.s.a., a o wykonalności zaskarżonego postanowienia – na mocy art. 152 p.p.s.a.