II SA/Gl 179/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na akt Przewodniczącego Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania karty parkingowej uchyla zaskarżony akt i orzeka, że nie podlega on wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. J. K. złożył w dniu 5 listopada 2014 roku wniosek o wydanie karty parkingowej w Powiatowym Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. We wniosku tym określił swój adres zamieszkania: R., ul. [...]. W dniu 6 listopada 2014 roku Przewodniczący Powiatowego Zespołu wezwał J. K. na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2014 roku (Dz. U. z 2014 r., poz. 870) do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez dostarczenie w terminie 7 dni potwierdzenia zameldowania na pobyt stały celem ustalenia właściwości miejscowej przewodniczącego powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności (§ 2 ust. 2 rozporządzenia). J. K. w piśmie z dnia [...] roku zawarł oświadczenie, że zamieszkuje u córki, ale nie może w tym mieszkaniu zameldować się na stałe z uwagi na brak zgody właściciela tego mieszkania. Podał także, że na terenie R. zamieszkuje od [...] roku. Zażaleniem z dnia [...] roku wydanym na podstawie § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia, Przewodniczący Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności poinformował J. K. o odmowie przyznania karty parkingowej. W uzasadnieniu tego zawiadomienia organ przytoczył § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2014 roku oraz opisał przebieg sprawy od momentu złożenia wniosku o wydanie karty parkingowej przez J. K. w dniu [...] roku. Stwierdził, że do dnia [...] roku nie wpłynęło do Powiatowego Zespołu wymagane potwierdzenie miejsca stałego pobytu, a więc wobec niemożności ustalenia stałego miejsca pobytu odmawia się wydania karty parkingowej. Skargę na "zawiadomienie", uznane za decyzję Przewodniczącego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] roku w przedmiocie odmowy przyznania karty parkingowej złożył Rzecznik Praw Obywatelskich. Zarzucił, że to rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 8 ust. 3a pkt 1 i art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 1137 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i odmowę wydania karty parkingowej J. K. mimo spełnienia przez niego ustawowych przesłanek uprawniających do uzyskania karty parkingowej, a także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie § 2 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 25 ust. 1 i 24 ust. 1-2 ustawy o ewidencji ludności przez przyjęcia, że Przewodniczący Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku a także naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kpa przez nieprzeprowadzenie postępowania na okoliczność miejsca stałego pobytu J. K. i art. 107 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i nie zawarcie w treści zaskarżonej decyzji wszelkich niezbędnych elementów, a w szczególności pouczenia o dopuszczalnych środkach zaskarżenia. W konsekwencji skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano na zaliczenie orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] r. J. K. do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym. Jednocześnie stwierdzono, że spełnia on określone w art. 8 ust. 3a pkt 1 Prawa o ruchu drogowym przesłanki do wydania kary parkingowej. Kartę parkingową wydaje się osobie o której mowa w art. 8 ust. 3a pkt 1 ustawy z 20 czerwca 1997 roku, a wydaje ją przewodniczący powiatowego zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności (art. 8 ust. 4 ustawy z 20 czerwca 1997 roku). Kartę parkingową należy zatem wydać osobie legitymującej się ważnym orzeczeniem o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, w którym zawarte jest wskazanie o spełnieniu przez te osoby przesłanek uprawniających do uzyskania karty parkingowej. Ponieważ J. K. spełniał warunki do wydania karty parkingowej to odmowa jej wydania nastąpiła z naruszeniem przepisów prawa. Istotnie § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2014 roku stanowi, że wniosek o wydanie karty parkingowej składa się do przewodniczącego zespołu właściwego ze względu na miejsce stałego pobytu osoby niepełnosprawnej w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Pobytem stałym zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności z dnia 24 września 2010 roku (Dz. U. z 2010 roku, poz. 1427 ze zm.) jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu a z oświadczenia z dnia [...] roku J. K. wynika, że zamieszkuje on w sposób stały wraz z córką pod określonym adresem. Zdaniem skarżącego organ bezpodstawnie przyjął, że niedopełnienie przez wnioskodawcę obowiązku meldunkowego w R. jest równoznaczne z brakiem stałego miejsca pobytu w tej miejscowości. W dalszym ciągu skargi stwierdzono, że pobyt stały jest stanem faktycznym, a zameldowanie rejestracją tego stanu faktycznego i przywołano wyrok NSA sygn. I OSK 1082/08. Pobyt stały lub czasowy stanowi przesłankę zameldowania, a oba pojęcia nie są tożsame. Organ orzekający nie wypełnił swoich zadań określonych w art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kpa bowiem nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Przy tym zdaniem skarżącego najdogodniejszym środkiem byłoby odebranie od wnioskodawcy, pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania, oświadczenia o którym mowa w art. 75 § 2 kpa. Wydanie karty parkingowej jest czynnością o której mowa w art. 2 § 2 pkt 4 ppsa, ale odmowa jej wydania następuje w drodze decyzji administracyjnej (tu powołano wyroki sądów administracyjnych) przy tym bez znaczenia dla oceny charakteru prawnego odmowy wydania karty parkingowej jest treść rozporządzenia z 25 czerwca 2014 roku, a w szczególności § 8 ust. 2, który przewiduje informowanie w formie pisemnej o odmowie przyznania karty. W podobnych w swej istocie sprawach NSA wskazywał, że przepisy prawa materialnego mogą przewidywać i przewidują, załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej, także w sposób pośredni. Polega to na operowaniu, w odniesieniu do kompetencji organu administracji do rozstrzygnięcia sprawy np. zwrotem "zezwala", "przydziela", "wyraża zgodę", "potwierdza" (uchwała II GPS 2/13) co oznacza, że zawiadomienie z dnia [...] roku, jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 kpa. Nie zawiera jednak ono pouczenia o środkach zaskarżenia, co ma wpływ na rozstrzygnięcie albowiem (brak pouczenia) uniemożliwiał weryfikację odmowy wydania karty parkingowej w trybie odwoławczym. Przewodniczący Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności wniósł o oddalenie skargi. Przyznano, że istotnie zgodnie z ustawą o ewidencji ludności i dowodach osobistych "pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania". Jednakże celem regulacji zawartej w § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2014 roku było powiązanie faktu stałego pobytu z zameldowaniem na pobyt stały bowiem ustawa statuuje obowiązek zameldowania się w miejscu stałego pobytu, a zameldowanie ma także na celu potwierdzenie pobytu w danym lokalu. Nadto stwierdzono, że skoro wydanie karty parkingowej jest czynnością o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa to nie znajdują do niej zastosowania przepisy kpa. W związku z tym w toku rozpoznawania wniosku o wydanie karty parkingowej nie można zastosować art. 77 § 1, 7, 75 § 2 kpa. Nie jest też bez znaczenia dla oceny charakteru prawnego odmowy wydania karty parkingowej treść § 8 ust. 2 rozporządzenia, który przewiduje, że "w przypadku niespełnienia warunków do otrzymania karty parkingowej przewodniczący zespołu (...) informuje w formie pisemnej osobę niepełnosprawną (...) o odmowie przyznania karty wraz z uzasadnieniem". Treść tego przepisu nie daje podstaw do uznania, że informacja pisemna stanowi w istocie decyzję administracyjną, o czym świadczy zwrot "informacja". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd podzielił część jej zarzutów, a mianowicie w części dotyczącej rozumienia "miejsca stałego pobytu osoby niepełnosprawnej w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych". W świetle art. 8 ust. 3a pkt 1 i art. 8 ust. 4 ustawy z 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 1137 ze zm.) kartę parkingową wydaje się osobie niepełnosprawnej zaliczonej do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności mającej znacznie ograniczone możliwości samodzielnego poruszania się, a kartę tę wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej przewodniczący powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 roku, nr 127, poz. 721 ze zm.) na podstawie wydanego przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności orzeczenia wraz ze wskazaniem w art. 6b ust. 3 pkt 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). To wskazanie (art. 6b ust. 3 pkt 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej (...) odsyła do spełnienia przesłanek wymienionych w art. 8 ust. 3a pkt 1 Prawa o ruchu drogowym. Jest bezsporne w sprawie, że J. K. posiada orzeczenie z dnia [...] roku (k. 10 akt sądowych) o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności zawierające wskazanie o spełnieniu przez niego przesłanek uprawniających do karty parkingowej i że złożył wniosek o wydanie karty parkingowej. Zdaniem składu orzekającego z powyższych przepisów wynika, że wydanie karty parkingowej jest czynnością o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, podobnie odmowa wydania takiej karty jest aktem o którym mowa w tym przepisie (zresztą podlegającym kontroli sądów administracyjnych), a nie decyzja jak chciałby skarżący. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest zawiadomienie J. K. z dnia [...] roku, sporządzone przez przewodniczącą Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Jak wynika z niego zostało ono wydane na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2014 roku (Dz. U. z 2014 roku, poz. 870) i zawiadamiało J. K. o odmowie przyznania karty parkingowej z uwagi na brak potwierdzenia zameldowania na pobyt stały. Istotnie w dniu [...] roku obowiązywało rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 listopada 2014 roku (Dz. U. z 2014 r., poz. 870) w sprawie wzoru oraz trybu wydawania i zwrotu kart parkingowych, które w § 2 stanowiło, że wniosek o wydanie karty parkingowej składa się do przewodniczącego powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, właściwego ze względu na miejsce pobytu osoby niepełnosprawnej w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Właśnie wykładnia przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia stanowi o sporze między organem a skarżącym, chodzi bowiem o to czy przewodniczący zespołu mógł w oparciu o ten przepis odmówić wydania karty parkingowej, rozumiejąc go jako "potwierdzenie zameldowania na pobyt stały". Omawiany § 2 ust. 2 rozporządzenia uzależnia jedynie właściwość "przewodniczącego zespołu" od miejsca stałego pobytu osoby niepełnosprawnej w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Pobytem stałym w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest "zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania". W tym miejscu należy wskazać, że pobyt stały jest stanem faktycznym, a zameldowanie rejestracją tego stanu faktycznego. Zameldowanie jest pojęciem odmiennym od pojęcia "miejsce pobytu stałego i co najwyżej pobyt stały stanowi przesłankę zameldowania (I OSK 1082/08). Niewątpliwie zameldowanie stanowi oczywisty dowód na pobyt stały w danym miejscu, ale brak takiego zameldowania nie sprawia, że dana osoba nie posiada miejsca stałego pobytu w danym miejscu. Dlatego też aktu z [...] roku nie uzasadniał § 2 ust. 2 rozporządzenia - a więc brak potwierdzenia zameldowania na pobyt stały. Taki tok rozumowania potwierdza także zmiana § 2 ust. 2 rozporządzenia dokonana rozporządzeniem z dnia 7 maja 2015 roku (Dz. U. 2015, 691) zmieniająca niniejsze rozporządzenie z dniem 3 czerwca 2015 roku. W związku z tym akt z dnia [...] roku jest wadliwy bowiem odmawia on przyznanie karty parkingowej z uwagi na brak potwierdzenia zameldowania na pobyt stały. Natomiast samo "zawiadomienie" z dnia [...] roku Sąd uznał za akt z zakresu administracji do wydania którego podstawę stanowi § 8 ust. 1 omawianego rozporządzenia. § 8 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że "w przypadku niespełnienia warunków do otrzymania karty parkingowej "przewodniczący zespołu" ... informuje w formie pisemnej osobę niepełnosprawną ... o odmowie przyznania karty wraz z uzasadnieniem. Treść tego przepisu nie daje w ocenie Sądu podstaw do twierdzenia, że odmowa przyznania karty stanowi decyzję administracyjną (o czym świadczy "informacja" a także wymóg tej informacji, którym jest "uzasadnienie, dokonanej odmowy). Zdaniem Sądu, wobec zakwalifikowania "zawiadomienia z dnia [...] roku" jako aktu z zakresu administracji publicznej nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kpa oraz art. 107 § 1 kpa. Wobec wadliwości aktu z dnia [...] roku Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 i 152 ppsa. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższego stanowiska Sądu.