II OSK 1422/18

Dnia 3 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 3 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. i Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 511/15 w sprawie ze skargi W. S. i Z. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 511/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. S. i Z. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Na wniosek skarżących organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie w sprawie legalności rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wstrzymał roboty budowlane związane z rozbiórką budynku i garażu prowadzonych na ww. nieruchomości, nakazał wykonanie doraźnych zabezpieczeń nierozebranych elementów oraz terenu budowy i nałożył na Z. P. (inwestora) obowiązek przedłożenia opinii technicznej odnoszącej się do zgodności wykonanych robót rozbiórkowych z prawem. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. organ umorzył postępowanie administracyjne, a organ odwoławczy decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. utrzymał ją w mocy. Obie ww. decyzje zostały z kolei uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 281/09). Jak ustalono, roboty realizowano na podstawie zgłoszenia, mimo że wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę. Do zgłoszenia nie wniesiono sprzeciwu. Zdaniem Sądu wykonane w warunkach wadliwie przyjętego zgłoszenia roboty budowlane stanowią przypadek przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponownie prowadząc postępowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia oceny technicznej odnoszącej się do zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych związanych z całkowitą rozbiórką garażu i częściową budynku mieszkalnego. Następnie decyzją z dnia [...] września 2011 r. organ odstąpił od nakładania obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, które to rozstrzygnięcie uchylił decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych na przedmiotowej nieruchomości. Decyzja organu odwoławczego została z kolei uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 783/12) ze wskazaniem, że wszelkie roboty budowlane przeprowadzone w przedmiotowym budynku wymagały przeprowadzenia postępowania naprawczego przewidzianego w art. 51 Prawa budowlanego. Następnie organ odwoławczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Równolegle do powyższego postępowania toczyło się postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na wskazanej na wstępie działce. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Prezydent [...] zatwierdził ww. projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, ale rozstrzygnięcie to uchylił Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., który przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ten, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. ponownie zatwierdził ww. projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę, ale również i tym razem Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. organ I instancji zatwierdził ww. projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę, a rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy organ odwoławczy decyzją z dnia [...] września 2010 r. Następnie obie ww. decyzje uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2170/10). Kolejno decyzją z dnia [...] września 2012 r. organ zatwierdził ww. projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę, ale Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ostatecznie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7, i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej również Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy i nadbudowy budynku ww. mieszkalnego jednorodzinnego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, sporządzonego przez uprawnioną osobę – w terminie sześciu miesięcy, od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, a także nakazał inwestorowi doprowadzenie powierzchni przedmiotowej działki do stanu zgodnego z decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2008 r. o warunkach zabudowy, według której powierzchnia biologicznie czynna terenu przedmiotowej inwestycji winna wynosić min. 30% – w terminie sześciu miesięcy, od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Zdaniem organu zgodnie z dziennikiem budowy roboty budowlane zostały rozpoczęte w dniu 28 marca 2011 r., a zakończone w dniu 17 sierpnia 2011 r. Tym samym rozpoczęto je na początku 2011 r., a więc w czasie, kiedy w obrocie prawnym istniało prawomocne pozwolenie na budowę. Potwierdzają to również czynności kontrolne przeprowadzone przez organ. W sprawie uzasadnione jest zatem zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, co pozwoli na zinwentaryzowanie i ocenę całości wykonanych robót budowlanych w wyniku, których powstał przedmiotowy budynek. Odnosząc się do zarzutu niezgodności z wymogami rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), organ stwierdził, że garaż znajdujący się w piwnicy rozbudowanego i nadbudowanego budynku istniał przed rozpoczęciem robót rozbiórkowych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z dnia 27 września 2006 r. i w wyniku tych robót nie nastąpiła rozbudowa istniejącego budynku. Podobnie mur zlokalizowany w granicy nieruchomości istniał przed rozpoczęciem spornych robót budowlanych i nie jest on konstrukcyjne związany z przedmiotowym budynkiem, podobnie jak nadbudowa przedmiotowego budynku o jedną kondygnację nie narusza § 12 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzania. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli W. S. i Z. S. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak wskazał organ II instancji, do odwołania załączono kserokopię decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2009 r., którą stwierdzono wygaśnięcie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2008 r. o warunkach zabudowy. W tych okolicznościach organ I instancji nie miał podstaw do nałożenia obowiązku doprowadzenia powierzchni działki do stanu zgodnego z wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzją. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł natomiast rozpoznać sprawy, gdyż nałożenie na inwestora innych niż przewidziane w decyzji organu pierwszej instancji obowiązków pozbawiłoby stronę możliwości kontroli instancyjnej. Istotne było także to, że roboty budowlane związane z rozbudową i nadbudową rozpoczęto w dniu 28 marca 2011 r., a zatem w czasie obowiązywania prawomocnego pozwolenia na budowę. Inwestor w 2008 r. prowadził roboty budowlane polegające m.in. na rozbiórce dachu budynku, jednej ściany zewnętrznej oraz na odkopaniu fundamentów na podstawie zgłoszenia z dnia 27 września 2006 r. Z kolei roboty budowlane polegające na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego zostały rozpoczęte w dniu 28 marca 2011 r., czyli w czasie pozostawania w obrocie prawym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., utrzymana w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2010 r.). W tych okolicznościach nie można przyjąć, że inwestor działał w warunkach samowoli budowlanej. Stanowi to "inny przypadek" z art. 50 ust. 1 i art. 51 Prawa budowlanego. W sytuacji gdy roboty budowlane nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji budowlanej można przeprowadzić postępowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3. Skargę na powyższą decyzję złożyli W. S. i Z. S., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej nieuwzględnienie zapadłych uprzednio w sprawie wyroków oraz naruszenie art. 51 ust. 1- 2 Prawa budowlanego, art. 6, art. 7, art. 77 K.p.a., § 12 ust. 1 pkt 2, § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 200s r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, obowiązkiem było dokonanie oceny tego, czy prawidłowo podjęto rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu, organ II instancji słusznie ocenił, że z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego organ I instancji nie ustalił, jaki był byt prawny decyzji z dnia [...] marca 2008 r. o warunkach zabudowy, skoro warunki określono na podstawie decyzji, która wygasła przed rozpoczęciem robót. Sąd pierwszej instancji podzielił przy tym ustalenia organu, że od lutego 2008 r. prowadzone były roboty związane z rozbiórką w oparciu o dokonane przez inwestora zgłoszenie z dnia 27 września 2006 r., natomiast w dacie kontroli – 14 maja 2008 r. ustalono zakres wykonanych robot rozbiórkowych, ale także wykonanie nowych ścian z pustaków w miejsce rozebranych ścian garażu. W zakresie tych robót decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2008 r. umarzającą postępowanie w sprawie ww. robót. Wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Sąd uchylił te decyzje, wskazując, że wykonane na podstawie wadliwie przyjętego zgłoszenia roboty stanowią przypadek z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który obliguje organ do wydania decyzji "z art. 51 ust. 1 – 2". Sąd stwierdził, że w tym przypadku możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego bądź nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu pierwszej instancji, całokształt inwestycji skutkuje koniecznością zastosowania trybu z art. 51 Prawa budowlanego, w tym nakazu przewidzianego w ust 1 pkt 3. Nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu zamiennego pozwoli na inwentaryzację wykonanych robót. Natomiast projekt, aby mógł odpowiadać przepisom będzie musiał przedstawić rozwiązania odpowiadające m.in. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz warunkom wynikającym z określonej możliwości zagospodarowania nieruchomości. Nie można wykluczyć, że w związku z tym przewidziana zostanie konieczność rozbiórki części budynku. Nie ma jednak podstaw do nakazu rozbiórki opartego na przepisie art. 48 ww. ustawy. Nadto Sąd pierwszej instancji przytoczył stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 27 listopada 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 783/12), zgodnie z którym wszelkie roboty budowlane na przedmiotowej nieruchomości wymagały przeprowadzenia postępowania naprawczego przewidzianego w art. 51 Prawa budowlanego. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadzi postępowanie w trybie art. 51 i wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 – 2 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa procesowego, a to: art. 170 P.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 – 2 w związku z ust. 2 Prawa budowlanego, art. 170 P.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 2 Prawa budowlanego, art. 153 P.p.s.a. w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji: a) utrzymując w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. bezpodstawnie odstąpił od mocy wiążącej prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 281/09, zgodnie z którym w przypadku wykonanych przez zainteresowanego Z. P. na podstawie przyjętego wadliwie zgłoszenia robót budowlanych na działce przy ul. [...], stanowiących, w przedmiotowej sprawie przypadek z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nie może zastosować trybu z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, po uchyleniu decyzji tegoż organu przez sąd administracyjny, ponieważ moc wiążąca cyt. wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 281/09 nie ustała oraz b) bezpodstawnie odstąpił od mocy wiążącej prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 4 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2170/10 oraz z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 783/12, które to obydwa wyroki powołały się na moc wiążącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 281/09 w zakresie m.in. niemożności zastosowania przez organ nadzoru budowlanego trybu z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 PPSA), 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu prawnego stwierdzonego w prawomocnej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. znajdującej się w materiale dowodowym, że w aktach administracyjnych dotyczących postępowania o wydanie pozwolenia na budowę znajduje się jedynie projekt, wykonany przez W. M. w marcu 2008 r., który został opracowany na warunkach decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2008 r. (oraz wniosek inwestora z dnia 26 maja 2008 r.), zaś decyzja ta została wygaszona decyzją, która została wydana w dniu [...] marca 2009 r. i doręczona zainteresowanemu Z. P.; w tej sytuacji decyzja Nr [...]o pozwoleniu na budowę, wydana na podstawie projektu opracowanego na uchylonych warunkach zabudowy oraz na podstawie wniosku zainteresowanego z dnia 26 maja 2008 r. jest od samego początku obarczona wadą skutkującą jej nieważnością (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 PPSA). Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył inwestor, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W szczególności nie jest zasadny zarzut pierwszy zawarty w istocie w dwóch punktach oznaczonych literami "a" i "b" sprowadzający się do naruszenia art. 153 P.p.s.a w kontekście przepisu art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, a mianowicie który punkt tego ustępu powinien mieć zastosowanie w sprawie w świetle wiążącej mocy wydanych w jej toku wyroków sądów administracyjnych obu instancji. Skarżący kasacyjnie podnoszą bowiem, że stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego tj. przepisu, który zastosował organ nadzoru budowlanego I instancji, a zapatrywanie to podzielił i organ odwoławczy i Sąd I instancji, wykluczony został w pierwszym z wyroków wydanym w sprawie tj. w wyroku z dnia 28 kwietnia 2008 r. o sygn. akt VII SA/Wa 281/09). I rzeczywiście w uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oceniając charakter robót budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia, co do którego organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu, uznał, że takie roboty "stanowią przypadek z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego tj. samowolnie wykonanych robót budowlanych i obligują organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji z art. 51 ust. 1-2". Jednocześnie stwierdził: "W przypadku samowolnie prowadzonych robót rozbiórkowych możliwe jest wydanie nakazu zaniechania dalszych robót czy nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, bądź nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W przypadku robót rozbiórkowych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę nie ma bowiem zastosowania tryb z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jako przypadek odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego czy innych warunków pozwolenia na budowę, ponieważ inwestor nigdy nie uzyskał decyzji z art. 32 Prawa budowlanego". Skarżący pomijają jednak, że w dalszym toku postępowania nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Równolegle bowiem toczyło się postępowanie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku inwestora. Takie pozwolenie inwestor ostatecznie uzyskał. Skoro w dacie wydawania wyroku z dnia 28 kwietnia 2008 r. w obrocie prawnym nie występowało ostateczne pozwolenie na budowę to rzeczywiście stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego do robót budowlanych stanowiących wówczas przedmiot zainteresowania organów nadzoru budowlanego, jak prawidłowo przyjął wówczas Sąd, było wykluczone. Sytuacja jednak uległa zmianie, albowiem roboty budowlane przy budynku inwestora były kontynuowane na podstawie zatwierdzonego przez organ architektoniczno-budowlany ostatecznego pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę obiektu-wyeliminowanego dopiero wyrokiem z dnia 4 października 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2170/10). Taka sytuacja, jak prawidłowo przyjęły organy nadzoru budowlanego i Sąd pierwszej instancji, oznacza, że może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który pozwala po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, na dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 25 lutego 2014 r. o sygn. akt II OSK 2286/12 dostępny na https://cbois.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że wbrew obawom skarżących kasacyjnie wykonanie przez inwestora obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie może ograniczać się do przedstawienia projektu zatwierdzonego wcześniejszą decyzją o pozwoleniu na rozbudowę z dnia [...] stycznia 2010 r. wyeliminowaną następnie z obrotu. Projekt zamienny, nawet jeżeli w znacznej części powieli dokumentację z wcześniejszego projektu (co jest oczywiste skoro obecny kształt obiektu jest wynikiem uchylonego pozwolenia na budowę) to będzie musiał odpowiadać zarówno przepisom techniczno- budowlanym, jak i przepisom z zakresu planowania przestrzennego obowiązującym w chwili załatwienia sprawy w postępowaniu naprawczym prowadzonym w oparciu o regulację z art. 51 Prawa budowlanego. Również obawy skarżących, że dojdzie do legalizacji robót w ich obecnym kształcie są przedwczesne. Decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie wywołuje takiego skutku, gdyż nie kończy postępowania naprawczego. Podkreślić też należy, że konieczność stosowania trybu naprawczego co do całości robót inwestora jest konsekwencją ustalenia, że część z nich została zrealizowana na podstawie wadliwie przyjętego zgłoszenia, a część - na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wyeliminowanej z obrotu wyrokiem sądu. I wprawdzie, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżący cały czas kwestionują jakoby roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę wykonano w okresie gdy pozwolenie to miało walor ostateczności, to w tym zakresie nie przedstawili żadnego zarzutu w skardze kasacyjnej. Stąd ocena Sądu pierwszej instancji co do prawidłowości tych ustaleń organów nadzoru budowlanego nie mogła być przedmiotem badania Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na związanie podstawami skargi kasacyjnej, o którym mowa w art. 183 § 1 P.p.s.a. Jako niezasadny należało również ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (zarzut 2). Jak wynika z jego treści i uzasadnienia, w ocenie skarżących, Sąd pierwszej instancji powinien był przyjąć, że inwestor zrealizował roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej, a to z tego względu, iż zostały one wykonane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę obarczonej wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a wadliwość ta jest z kolei konsekwencją wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie której opracowano projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę. Przypomnieć zatem należy, że stosownie do zasady ostateczności decyzji administracyjnej zawartej w art. 16 § 1 zdanie pierwsze K.p.a.: "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne". Oznacza to, że wywołują one skutek prawny w niej określony i dopóki nie zostaną uchylone w odpowiednim trybie przysługuje im domniemanie legalności ich wydania. Tym samym wbrew twiedzeniom strony skarżącej nie można zarzucić im wadliwości z tego tytułu, że zostały one wydane w oparciu o decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2008 r. o warunkach zabudowy, która została wygaszona w dniu 16 marca 2009 r. Wadliwość taka musi bowiem zostać stwierdzona w odpowiednim postępowaniu i ze skutkiem przewidzianym dla danego typu decyzji lub orzeczeń. Nie może natomiast być badana na potrzeby innych postępowań administracyjnych czy sądowych, jak w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji nie miał zatem kompetencji do oceny, czy ww. decyzje o pozwoleniu na budowę były obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż nie mieściło się to w granicach badanej sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W konsekwencji nie mógł też badać ani czy wygaszenie decyzji o warunkach zabudowy skutkowało wadą nieważnościową decyzji o pozwoleniu na budowę, ani jakie miałoby to znaczenie dla prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego postępowania naprawczego. Z tych względów zarzut drugi także okazał się niezasadny. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. W odniesieniu do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku uczestnika postępowania o zasądzenie na jego rzecz od skarżących kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego należy wyjaśnić, że przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi takiej możliwości nie przewidują. Z regulacji zawartych w art. 203 i 204 tej ustawy wynika, że podmiot, który w sprawie sądowoadministracyjnej ma status uczestnika postępowania w rozumieniu art. 33 § 1 P.p.s.a. uzyskuje zwrot swoich kosztów poniesionych w postępowaniu kasacyjnym wyłącznie wówczas gdy występuje ze skargą kasacyjną. W innym przypadku zastosowanie znajduje reguła zawarta w art. 199 P.p.s.a., a mianowicie, że koszty te ponosi strona we własnym zakresie.