II OSK 2912/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2017 r.. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.P. .i D. M. następców prawnych H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 182/15 w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz B. P. i D. M. solidarnie kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2015 r., II SA/Gl 182/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę H. M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę. Jak wynika z akt sprawy, po rozpoznaniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w K. z dnia 11 czerwca 2014 r. o wydanie pozwolenia na przebudowę wytwórni mas bitumicznych [...] S.A. w M. nr [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] Starosta Bielski decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę wytwórni mas bitumicznych – wymiana maszyny do produkcji masy bitumicznej. W ocenie organu inwestor spełnia wszystkie wymagania przewidziane przepisami prawa, zatem nie można mu odmówić wydania pozwolenia na przebudowę. Odwołanie od decyzji Starosty Bielskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. wniosła H. M. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał decyzję Starosty Bielskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. w mocy uznając, że inwestor spełnia wszystkie prawem przewidziane wymogi. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Jasienica zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Nr XXXVII/257/2005 z dnia 24 lutego 2005 r. działka nr [...] położona jest w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem 1PP – tereny działalności produkcyjno-przemysłowej. Stosownie do ustaleń planu miejscowego na terenie jednostki 1PP obowiązuje m.in. zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu oddziaływania jest obligatoryjne w rozumieniu przepisów prawa ochrony środowiska. Ponadto możliwa jest realizacja nowych obiektów oraz rozbudowa i przebudowa istniejących. Wysokość zabudowy do 12 m, za wyjątkiem urządzeń technicznych związanych z obiektem budowlanym zapewniających możliwość jego użytkowania lub wynikających z funkcji terenu. Przedłożony projekt budowlany przewiduje przebudowę istniejącej wytwórni mas bitumicznych obejmującą wymianę maszyny do produkcji mas bitumicznych. Z powyższym wiąże się rozbiórka istniejącej maszyny oraz wykonania żelbetonowej płyty fundamentowej pod nowe urządzenie, którego wysokość maksymalna wynosi 31 m. Bez zmian pozostają hydranty oraz instalacje wewnętrzne: gazowa, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej oraz wodociągowa, energetyczna i teletechniczna. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarówno w zakresie prac objętych projektem budowlanym (przebudowa istniejącego obiektu) jak i w zakresie dopuszczonej w planie miejscowym wysokości (wysokość 12 m nie odnosi się do urządzeń takich, jak w przedmiotowym przypadku). Nie narusza ona również ustaleń planu miejscowego w zakresie wprowadzonego zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu oddziaływania jest obligatoryjne w rozumieniu przepisów prawa ochrony środowiska. Organ odwoławczy podkreślił również, że Wójt Gminy Jasienica decyzją z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa wytwórni mas bitumicznych o wydajność 240Mg/h" w Miejscowości [...] na terenie dz. nr [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania H. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Jasienica. Ponadto do projektu budowlanego dołączono wymagane przepisem art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, uprawnienia i zaświadczenia o przynależności do izby samorządu zawodowego projektantów oraz sprawdzających projekt, a także oświadczenie projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. H. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 czerwca 2015 r., II SA/Gl 182/15 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że planowane przedsięwzięcie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Przy czym jak wynika z przedstawionego projektu budowlanego zakres robót obejmować będzie wykonanie fundamentów, a następnie montaż na nich nowego urządzenia. Sieć uzbrojenia terenu pozostanie praktycznie bez zmian. Zdaniem Sądu planowane zamierzenie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami prawa budowlanego. Inwestor uzyskał uprzednio decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Należy zgodzić się również z podniesionym przez organ drugiej instancji argumentem wynikającym z tzw. zasady "wolności budowlanej". Organ administracji nie może odmówić pozwolenia na budowę jeśli inwestor spełnia wymagania przewidziane prawem. Sąd podkreślił, że zarzuty podniesione w skardze przez H. M. odnoszą się zasadniczo do środowiskowych uwarunkowań planowanego przedsięwzięcia i jako takie nie mogą zostać skutecznie podniesione przy weryfikacji pozwolenia na budowę. Część zarzutów skarżącej oraz dopuszczonego do postępowania stowarzyszenia "Nasze sprawy" sprowadza się głównie do negowania samego istnienia wytwórni mas bitumicznych. Te zarzuty są bezprzedmiotowe w świetle art. 4 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie Sądu projekt budowlany zawiera wszystkie wymagane elementy, mimo że nie zostały wyodrębnione jako osobne jednostki redakcyjne. Dodatkowo Sąd podkreślił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, co nie oznacza konieczności automatycznego przeniesienia rozwiązań wynikających z treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Gliwicach z dnia 29 czerwca 2015 r. wniosła H. M. zaskarżając wyrok w całości i zarzucają mu naruszenie: 1) prawa materialnego – art. 35 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego przez przyjęcie za prawidłowe zaniechania organów administracji sprawdzenia przed wydaniem/utrzymaniem w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w odniesieniu do Gminy Jasienica sołectwa Międzyrzecze Górne, tj. terenu, na którym planowana jest inwestycja objęta przedmiotową decyzją który w § 18 pkt 3 – zakazuje lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu oddziaływania jest obligatoryjne w rozumieniu przepisów Prawa ochrony środowiska. Nadto w pkt 5 – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza zabudowę do 12 m za wyjątkiem urządzeń technicznych związanych z obiektem budowlanym zapewniającym możliwość jego użytkowania lub wynikających z funkcji terenu, podczas gdy planowana inwestycja będzie mieć wysokość 31 m. "Co więcej plan zagospodarowania przestrzennego zakazuje w pkt 10 obowiązuje zapewnienie miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych na użytkowanym terenie, w zakresie pełnego zapotrzebowania, podczas, projekt planowanej inwestycji nie przewiduje parkingu samochodów ciężarowych, które zapewne będą obsługiwać działalność prowadzoną w planowanym obiekcie budowlanym". W związku z powyższym decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w sprzeczności z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a konkretnie § 18 punkt 3, 5 i 10; 2) prawa materialnego – art. 3 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że planowana inwestycja będzie urządzeniem, podczas gdy planowana inwestycja polegać będzie na budowie wolno stojącej instalacji przemysłowej – będzie to obiekt przemysłowy, a nie maszyna. Zatem zaskarżony wyrok uznaje za prawidłową decyzję o pozwoleniu na budowę, która nawet nie zawiera terminologii adekwatnej do wniosku o wydanie decyzji na budowę i do faktów przedstawionych przez inwestora; 3) prawa materialnego – przepisu § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego – zaskarżonym wyrokiem uznano za prawidłową decyzją, która usankcjonowała zaniechanie załączenia do projektu budowlanego rysunków inwestycji. Projekt nie zawiera dokumentacji architektoniczno-budowlanej obiektu budowlanego; 4) prawa materialnego – przepisu § 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 25 kwietnia 2012 r. przez uznanie za prawidłową decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo iż zaniechano podania w projekcie budowlanym parametrów technicznych, rodzaju obiektu, jego charakterystycznych parametrów technicznych; 5) prawa materialnego – przepisu § 11 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i ormy projektu budowlanego przez uznanie za prawidłową decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo iż brak podania w projekcie budowlanym formy architektonicznej i funkcji obiektu budowlanego i sposobu jego dostosowania do krajobrazu i otaczającej zabudowy; 6) prawa materialnego – przepisu § 11 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego przez uznanie za prawidłową decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo iż zaniechano podania w projekcie budowlanym podstawowych danych technologicznych oraz współzależności urządzeń składowych; 7) prawa materialnego – przepisu § 11 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 25 kwietnia 2012 r. przez uznanie za prawidłową decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo iż nie określono w projekcie budowlanym sposobu funkcjonowania zasadniczych urządzeń instalacji tworzących całość techniczno-użytkową; 8) prawa materialnego, a to przepisu § 11 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego przez uznanie za prawidłową decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo braku w projekcie budowlanym danych technicznych obiektu budowlanego charakteryzujących jego wpływ na środowisko oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem: emisji zanieczyszczeń, rodzaju i ilości wytwarzanych odpadów, właściwości klimatu akustycznego, emisji drgań, z podaniem odpowiednich parametrów tych czynników i zasięgu ich rozprzestrzeniania się wpływu obiektu budowlanego na środowisko ekologiczne; 9) prawa materialnego – "przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 ppkt a/-b/ 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia [...].04.2012r. przez uznanie za prawidłową decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo iż w projekcie budowlanym brak jest układu funkcjonalno-przestrzennego obiektu budowlanego"; 10) prawa materialnego – "przepisu § 12 ust. 1 pkt 4 i 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego przez uznanie za prawidłową decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo zaniechania podania w projekcie budowlanym podstawowych urządzeń instalacji, ponieważ ich odwzorowanie nie było wystarczające na rysunkach"; 11) prawa procesowego, a to przepisu art. 134 p.p.s.a. przez zaniechanie działania z urzędu, w sytuacji gdy było to wskazane, jako że organy administracji działały nierzetelnie i mało wnikliwie, w sposób krzywdzący dla społeczności lokalnej. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania. W piśmie z dnia 14 grudnia 2015 r. [...] S.A. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż jej redakcja i formułowanie zarzutów budzić muszą poważne wątpliwości, na co trafnie zwraca się uwagę w piśmie [...] S.A. z dnia 14 grudnia 2015 r. Mając jednak na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1) należało tę skargę kasacyjną rozpoznać chcąc zadośćuczynić postanowieniom art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Należy zgodzić się w pierwszej kolejności z zarzutem skargi kasacyjnej zamieszczonym w pkt 11 dotyczącym naruszenia art. 134 p.p.s.a. zaskarżonym wyrokiem, gdyż Sąd pierwszej instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, powinien niejako z urzędu w szerszym zakresie dokonać kontroli tego aktu. Kwestią podstawową jest to czego dotyczy pozwolenie na budowę – decyzja Starosty Bielskiego nr [...] z dnia 13 sierpnia 2014 r. Jak wynika z wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] czerwca 2014 r. inwestor – [...] S.A. wystąpił o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zamierzenia budowlanego mającego na celu rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego. Nieco dalej w tym samym wniosku jest określenie "przebudowa wytwórni mas bitumicznych". W osnowie decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. zatwierdza się projekt budowlany i udziela pozwolenia na "przebudowę wytwórni mas bitumicznych – wymiana maszyny do produkcji mas bitumicznych". W decyzji Wójta Gminy Jasienica o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] maja 2011 r. ustala się "środowiskowe uwarunkowania zgodę na realizację przedsięwzięcia pn.: Budowa wytwórni mas bitumicznych o wydajność 240 Mg/h". Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że "planowane przedsięwzięcie polegało będzie na budowie wytwórni mas bitumicznych w miejscowości [...], obejmującej wymianę istniejącej instalacji LINTEC CSD 2500 o wydajności 160 Mg/h i czasie pracy 1600 h/rok, na instalację do produkcji mas bitumicznych o wydajności 240 Mg/h. Przewidywana roczna wielkość produkcji wynosiła będzie 384000 Mg/rok". Jakie urządzenia będą wchodziły w skład instalacji wynika z charakterystyki przedsięwzięcia, stanowiącej załącznik do decyzji środowiskowej z dnia [...] maja 2011 r. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 5) odnotowuje, że "jak wynika z przedstawionego projektu budowlanego zakres robót obejmować będzie wykonanie fundamentów, a następnie montaż na nich nowego urządzenia". Jak wynika z powyżej cytowanych fragmentów decyzji administracyjnych i uzasadnienia zaskarżonego wyroku istnieją duże rozbieżności w określeniu tego co ma być przedmiotem wydanego pozwolenia na budowę. W art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego ustawodawca w ramach pojęcia "budowli" wymienił "fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową" ale również są tam wymienione "wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne". Poza tym w art. 3 Prawa budowlanego zostały zdefiniowane pojęcia budowy, przebudowy, robót budowlanych i rozbudowy, które mają ściśle określone znaczenie. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska w art. 3 pkt 6 i 7 zawiera definicję instalacji i istotnej zmiany instalacji. Natomiast pojęcie przedsięwzięcia zostało określone w art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Tak więc Sąd pierwszej instancji na wstępie, powinien precyzyjnie ustalić charakter i zakres wykonywanych robót budowlanych, w oparciu o przedstawiony projekt budowlany, odnosząc to do pojęć i terminów zdefiniowanych w ww. ustawach, brak czego trafnie podnosi się w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej. Dopiero po dokonaniu prawidłowej kwalifikacji przedsięwzięcia w oparciu o obowiązujące przepisy, możliwe będzie przeanalizowanie zgodności tego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co podnosi się także w skardze kasacyjnej. W punktach 3–10 skargi kasacyjnej zostały zawarte zarzuty naruszenia prawa materialnego, wskazujące na naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, zasługują one na uwzględnienie w tym przypadku z tego powodu, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do tych kwestii bardzo lakonicznie i skrótowo, nie dokonawszy wcześniej prawidłowej i jednoznacznej kwalifikacji zamierzenia budowlanego i zakresu wykonywanych robót budowlanych. Nie można bowiem takiego zamierzenia budowlanego, jak rozbudowa wytwórni mas bitumicznych (na co wskazują prawdopodobnie materiały sprawy) sprowadzić wyłącznie do wykonania fundamentów i montażu nowego urządzenia, jak ocenił to Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.