II OSK 264/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 572/15 w sprawie ze skargi B. D. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanej rozbudowy oddala skargę kasacyjną. oddalono skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B. D. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanej rozbudowy. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. W wyniku przeprowadzonej kontroli organ nadzoru budowlanego ustalił, że na terenie działki nr [...] znajduje się budynek produkcyjny, w części południowej rozbudowany z pustaka szlakowego na zaprawie cementowo – wapiennej. Obecny podczas kontroli właściciel sąsiedniej działki M. O. oświadczył, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 2005 – 2006 r. i znajduje się częściowo na terenie jego działki (nr [...]) z bezpośrednim wjazdem i oknami od strony tejże działki. Inwestor B. D. wyjaśnił z kolei, że działka nr [...] zakupiona została w 1994 r. i budynek wówczas już istniał, a został przez niego wyremontowany etapami. Podczas przeprowadzonej w dniu 18 lutego 2009 r. rozprawy administracyjnej M. O. potwierdził istnienie wcześniej w tym miejscu wiaty o konstrukcji stalowej. Inwestor oświadczył, że w 2000 r. obmurowano przestrzeń między słupami wiaty, nie zmieniono konstrukcji dachu, nadto podał, że nie posiadał pozwolenia na wykonanie ww. robót. Na podstawie złożonych oświadczeń stron oraz porównania dostępnych map geodezyjnych z lat 1995 – 2014 organ ustalił, że rozbudowa południowej części budynku produkcyjnego, polegająca na obudowie ścianami z pustaków szlakowych istniejącej wiaty stalowej miała miejsce prawdopodobnie w latach 2000 – 2006, a zrealizowana została bez wymaganego pozwolenia. Wykonano ją po obrysie rzutu dachu, tj. w odstępach ok. 3,0 m z obu stron od linii słupów wiaty, co z kolei spowodowało znaczne zwiększenie powierzchni zabudowy i kubatury. Powstały w ten sposób budynek został połączony funkcjonalnie z istniejącym budynkiem produkcyjnym i obecnie stanowi dodatkową powierzchnię produkcyjną. Organ ustalił, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza na tym terenie adaptację, rozbudowę i wymianę istniejącej zabudowy oraz realizację nowej zabudowy, jednocześnie zawierając zakaz zabudowy mieszkaniowej. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łęczycy na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 123 K.p.a. wstrzymał prowadzenie robót związanych z rozbudową budynku produkcyjnego znajdującego się na terenie ww. działki, prowadzonych bez wymaganego pozwolenia oraz nałożył na B. i B. małż. D., jako właścicieli zabudowanej działki nr [...] obowiązek dostarczenia w terminie do 30 czerwca 2014 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy przedmiotowego budynku wraz z oceną techniczną wykonanych robót, sporządzonych przez uprawnioną osobę lub instytucję oraz oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Pismem z dnia 23 lipca 2014 r. B. D. poinformował organ, że na ww. działce nie było żadnej rozbudowy budynku produkcyjnego. Końcówka budynku posiadała zadaszenie, pod którym umieszczone były dwa elektrowciągi (suwnice). Dokładnie pod istniejącym zadaszeniem inwestor postawił tylko ścianę, a więc nie ma mowy o rozbudowie czy też odbudowie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łęczycy na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 K.p.a. nakazał B. i B. małż. D., jako właścicielom i inwestorom rozbudowy budynku produkcyjnego na działce nr [...], rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy, polegającej na obudowie istniejącej wiaty o konstrukcji stalowej ścianami murowanymi z pustaków szlakowych (po linii obrysu dachu), w wyniku czego powstał budynek o wymiarach 11,44 m x 14,50 m i wysokości około 5,0 m, połączony i stanowiący rozbudowę istniejącego budynku produkcyjnego, prowadzenie robót rozbiórkowych pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, a po zakończeniu robót uporządkowanie terenu. Jak podkreślił organ, nakaz rozbiórki orzeczono z uwagi na niezłożenie przez inwestorów wymaganych wydanym postanowieniem dokumentów. Odwołanie od powyższej decyzji złożył B. D. stwierdzając, że wykonane roboty stanowiły remont istniejącego obiektu, a nie budowę nowego. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w związku art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego już same wyjaśnienia inwestora co do zakresu robót budowlanych pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że przekroczył on granice znaczeniowe ustawowego pojęcia remontu i przebudowy. Nie są bowiem remontem ani przebudową roboty budowlane polegające na obudowaniu ścianami zadaszenia stalowego, prowadzące do powstania obiektu murowanego o wymiarach zewnętrznych 11,44 x 14,50 m, stanowiącego w konsekwencji rozbudowę istniejącego budynku produkcyjnego. Tego typu roboty budowlane stanowią budowę (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), której realizacja wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a której aktualni właściciele nieruchomości nie posiadają, jak również brak go w zasobach Starostwa Powiatowego w Łęczycy. Organ II instancji zauważył także, że z porównania mapy sytuacyjno – wysokościowej z 1995 r. – plan regulacyjny podziału działki nr [...] z pozyskaną ortofotomapą, obrazującą sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w roku 1996 r., wyraźnie wynika, że kształt tej części budynku objętej przedmiotem niniejszego postępowania uległ zmianom. Oznacza to, że po zakupie działki nr [...], co według twierdzeń skarżącego miało miejsce w 1994 r., wykonano przy istniejącym wówczas zadaszeniu stalowym roboty, w wyniku których zadaszenie zrównało się do szerokości budynku produkcyjnego. Organ odwoławczy dodał, iż stan uwidoczniony na zdjęciu lotniczym sporządzonym w 1996 r. jest tożsamy z tym, jaki zobrazowany został na zdjęciu wykonanym w 2012 r. Ponadto zdaniem organu odwoławczego, jakkolwiek organ I instancji w sposób nieuprawiony odstąpił od nałożenia obowiązku dostarczenia zaświadczenia o zgodności zrealizowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak uchybienie to nie jest na tyle istotne, aby obligowałoby go do podjęcia rozstrzygnięcia odmiennej treści, tym bardziej że zobowiązani nie wyrazili woli legalizacji przedmiotowej inwestycji. Skargę na powyższą decyzję złożył B. D., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., art. 8 w zw. z art. 75 § 1 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a. oraz art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał ją za bezzasadną. Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji kwestią sporną w sprawie jest określenie charakteru wykonanych przez skarżącego robót budowlanych, a przede wszystkim przyporządkowanie ich regulacjom Prawa budowlanego. Organy ustaliły rodzaj wykonanych prac na podstawie oświadczeń sąsiada inwestora, oceny ortofotomapy, ale przede wszystkim wyjaśnień samego inwestora. Nie ma w istocie rozbieżności między oświadczeniami M. O. a inwestorem, że po roku 2000, a więc kilka lat po nabyciu nieruchomości dokonał on obudowania trwałymi ścianami istniejących słupów tworzących wiatę, stanowiącą przedłużenie budynku produkcyjnego. Tak powstała konstrukcja zamknięta została wrotami, otwieranymi na nieruchomość sąsiada. Ponieważ te okoliczności są niesporne, za nieskuteczny uznał Sąd zarzut pominięcia przez organy oświadczenia R. G., według którego stan istniejących budynków nie uległ zmianie od lat 90 ubiegłego wieku. I choć organy nie dokonały oceny tego oświadczenia, zaniechały przesłuchania go w charakterze świadka, to jednak skoro sam inwestor przyznał, jaki rodzaj robót został wykonany po roku 2000, a jego oświadczenie pokrywa się w tym z zarzutem uczestnika postępowania i wynikiem oględzin, to uchybienie to nie ma znaczenia dla oceny trafności zaskarżonej decyzji. Jak zauważył następnie Sąd pierwszej instancji, spór w niniejszej sprawie sprowadzał się w istocie do oceny charakteru wykonanych prac. Ustosunkowując się do twierdzeń, że obudowanie wiaty ścianami stanowiło jej remont, a nie rozbudowę istniejącego budynku produkcyjnego, Sąd wskazał na przepisy art. 3 pkt 6 – 8 Prawa budowlanego oraz na brak definicji wiaty, która jednak w jego ocenie stanowi obiekt budowlany. Za podstawowe cechy wiaty należy uznać wsparcie zadaszenia na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem, brak trwałych ścian. Jak zauważył Sąd, po wykonaniu przez inwestora spornych robót wiata przekształciła się w zamknięty szczelnymi ścianami, zespolonymi z dachem obiekt, wyposażony w drzwi zewnętrzne (wrota), powiększający istniejący budynek produkcyjny. Odwołując się z kolei do art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, Sąd przyjął, że skoro dobudowano do spornej wiaty ściany, to tym samym dotychczasowa budowla przekształciła się w inny obiekt budowlany, zamknięty pełnymi ścianami budynek. Zmiana parametrów użytkowych (zamknięta przestrzeń, wrota) przesądza o tym, że spornych robót budowlanych nie sposób zakwalifikować jako przebudowy. Z całą pewnością nie można również mówić w niniejszym przypadku o remoncie wiaty, gdyż wykonane roboty nie prowadziły do odtworzenia stanu pierwotnego, a wręcz przeciwnie, powstała zupełnie nowa jakość, zamknięta konstrukcja na bazie istniejącej wcześniej wiaty. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, czy przyjmiemy, że w wyniku obudowania wiaty ścianami powstał nowy budynek, czy też doszło do rozbudowy istniejącego budynku produkcyjnego, a obydwa budynki stały się funkcjonalnie ze sobą połączone. Bez wątpienia wykonane roboty budowlane miały szerszy niż w przypadku remontu zakres ingerencji w istniejącą substancję budowlaną. Tym samym za nietrafny uznał Sąd zarzut naruszenia art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Wbrew zarzutom skargi organy nie uznały spornych prac za przebudowę. Natomiast teza skarżącego, że wykonał on jedynie remont, jest nie do obrony w świetle definicji zawartej w Prawie budowlanym. Tego rodzaju budowa, czy też rozbudowa oznacza wykonanie robót budowlanych, które stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro inwestorzy nie legitymowali się nim, to zasadnie wszczęto postępowanie w trybie art. 48 ust. 1 – 4 ww. ustawy i postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nakazano im przedłożenie wymienionych dokumentów. Inwestorzy, pomimo upływu ww. terminu, obowiązku tego nie wykonali, co obligowało organ do orzeczenia o rozbiórce na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego. I choć organ I instancji nie wezwał inwestorów do złożenia zaświadczenia właściwego organu gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, co słusznie wytknął mu organ odwoławczy, to jednak w świetle niezłożenia przez inwestorów innych dokumentów uchybienie to nie miało większego znaczenia. Jak zauważył ponadto Sąd, wątpliwym jest to, czy w ogóle przedmiotowa samowola budowlana mogłaby być zalegalizowana, zważywszy na § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015r., poz. 1422) co do odległości budynku zwróconego ścianą z otworami drzwiowymi od granicy z sąsiednią działką, skoro wrota zabudowanej wiaty są w zasadzie w granicy z działką o nr ewid. [...], należącą do M. O., co zresztą było jedną z przyczyn, dla których zgłosił on żądanie zbadania samowoli budowlanej. Nadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nawet gdyby przyjąć wyjaśnienia skarżącego za prawdziwe, że w takim stanie zakupił już sporną nieruchomość, to i tak argumenty te nie mają żadnego znaczenia z uwagi na treść art. 52 Prawa budowlanego. Innymi słowy nabywca nieruchomości przejmuje także ciężar wykonania określonych obowiązków nawet wtedy, gdy nie był sprawcą samowoli i działkę zakupił w dobrej wierze. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B. D., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: - naruszenie przepisów postępowania, a tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tj.: 1. art. 7 K.p.a. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i uznanie, iż skarżący dokonał na terenie działki nr [...] przebudowy budynku produkcyjnego polegającej na obmurowaniu ścian zewnętrznych istniejącej wcześniej konstrukcji stalowej w sytuacji gdy przedmiotowy budynek znajdujący się na ww. działce już istniał w chwili zakupu przez skarżących przedmiotowej nieruchomości, a skarżący dokonali jedynie remontu przedmiotowego budynku, 2. art. 8 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. poprzez nie uwzględnienie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie przez organ prowadzący postępowanie oraz poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, 3. art. 75 § 1 K.p.a. poprzez nie uwzględnienie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie przez organ prowadzący, a w szczególności z analizy map, dokonania pomiarów i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, jak również z zeznań świadka R. G., - naruszenie przepisów postępowania, a tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienia skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarżący dokonał na terenie nieruchomości działki [...] jedynie remontu przedmiotowego budynku już istniejącego. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że w sprawie nie uwzględniono wszystkich dowodów w sprawie, w szczególności zeznań skarżącego B. D. oraz nie wyjaśniono zakresu prac, jakie były wykonane po 2000 r. Nie uwzględniono również znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia z dnia 23 lipca 2014 r. złożonego przez R. G. W związku z powyższym organ nie wyczerpał obowiązku przeprowadzenia wszelkich dowodów mających na celu ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie. W szczególności nie dokonano pomiarów, nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłego, co w sposób bezsporny wskazałoby, jaki był stan nieruchomości wcześniej i obecnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. W nawiązaniu do przedstawionych we wniesionej kasacji wywodów stwierdzić trzeba, że kwalifikacja prawna robót budowlanych nie jest elementem stanu faktycznego sprawy, ale efektem zastosowania określonych norm prawa materialnego. Z tych też przyczyn wskazywanie przez skarżącego na zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, poprzez wadliwe przyjęcie, że skarżący dokonał przebudowy budynku produkcyjnego, za pomocą podstawy kasacji opartej na przepisach postępowania, z założenia było nieskuteczne. Zauważyć też trzeba, że Sąd pierwszej instancji nie dokonywał takiej kwalifikacji, na jaką wskazuje strona skarżąca. Wręcz przeciwnie Sąd ten wskazywał wprost w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że "zmiana parametrów użytkowych (zamknięta przestrzeń, wrota) przesądza o tym, że spornych robót budowlanych nie sposób zakwalifikować jako przebudowy". Nie podlegały uwzględnieniu też podniesione w kasacji zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 75 § 1 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 K.p.a. Skarżący nie podważył bowiem skutecznie prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego oraz ustalenia na jego podstawie stanu faktycznego sprawy. Kwestia nieuwzględnienia oświadczenia R. G. została omówiona przez Sąd pierwszej instancji i słusznie zakwalifikowana jako niemająca znaczenia dla sprawy, skoro zakres robót budowlanych i czas ich realizacji ustalono na podstawie oświadczeń samego skarżącego (inwestora), które przy tym pokrywało się z oświadczeniami uczestnika postępowania. Nie zrozumiałe pozostają w świetle powyższego twierdzenia autora kasacji, że nie uwzględniono wszystkich dowodów w sprawie, w szczególności zeznań skarżącego, skoro ze złożonych przez niego wyjaśnień nie wynika, aby "przedmiotowy stan budynku istniał w chwili zakupu przez skarżącego działki (...)". Skarżący pozostaje zresztą niekonsekwentny w swoich argumentach, skoro wcześniej w uzasadnieniu kasacji wskazuje, że wykonywał prace budowlane przy przedmiotowym budynku ("przedmiotowe remonty zostały dokonane w 2000 roku"), a następnie próbuje podważyć nie fakt ich wykonania, ale kwalifikację prawną tych robót. Tymczasem jak już wyżej wskazano, kwestionowanie zakresu zrealizowanych robót za pomocą zarzutów naruszenia przepisów postępowania jest z założenia nieskuteczne. Wbrew twierdzeniom skarżącego zakres wykonanych prac budowlanych został wyjaśniony, zaś sposób prowadzenia postępowania przez organ w żaden sposób nie naruszał zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, podzielić należało stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku. Wykonane roboty budowlane nie mogły stanowić remontu, skoro w ich wyniku nie doszło do odtworzenia jakiegokolwiek stanu, ale do powstania nowego obiektu budowlanego. Wykluczenie tej przesłanki warunkującej uznanie robót budowlanych za remont (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego) uniemożliwiało przyjęcie za zasadny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.