II OSK 2764/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 319/15 w sprawie ze skargi J. R. i M. G. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 319/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej WSA albo sąd I instancji) działając w sprawie ze skargi M. G.. i J. R. (dalej skarżący) w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej PWINB) z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach (dalej PINB) z [...] stycznia 2014 r., nr [...], zaś w pkt 2 wyroku zasądził od PWINB solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższy wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: Decyzją z dnia 9 stycznia 2014 r., wydaną na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.) w zw. z art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej pr.bud. z 1974 r.) PINB stwierdził brak podstaw do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 pr.bud. z 1974 r. samowolnie wybudowanego w 1994 r. budynku mieszkalnego, usytuowanego na terenie działki nr [...] w C, w odległości 1 m od granicy z działką nr [...] ścianą pełną i powierzchni zabudowy wynoszącej 87,3 m2.. oraz brak możliwości zastosowania art. 40 ww. ustawy. Organ I instancji ustalił, że na terenie ww. działki J. G. wybudował w 1994 r., bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, budynek mieszkalny podpiwniczony, parterowy, murowany o powierzchni zabudowy wynoszącej 87,3 m2. Budynek usytuowany został w odległości 1 m od granicy z działką nr [...] w C. ścianą pełną, na której nie ma żadnej zabudowy. Teren tej działki nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2014 r. Burmistrz Gminy Żukowo ustalił warunki zabudowy dla legalizacji tego budynku wraz ze szczelnym zbiornikiem na ścieki na terenie ww. działki. Wskazując na treść art. 28 ust. 1 oraz art. 37 pr.bud. z 1974 r. organ I instancji wyjaśnił, że z uwagi na uzyskanie przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma podstaw do wydania nakazu rozbiórki budynku na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, dotyczącego niezgodności posadowienia tego obiektu budowlanego. Od powyższej decyzji wnieśli odwołania J. R. oraz M. G. – współwłaściciele wraz z J. G. działki nr [...] w C. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), PWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wyjaśnił, że w świetle art. 37 ust. 1 i 2 pr.bud. z 1974 r., do nakazania rozbiórki budynku konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: braku pozwolenia na budowę oraz co najmniej jednej z określonych w tych przepisach sytuacji. Fakt braku pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i tym samym celowość przeprowadzonego postępowania pozostają poza sporem. W związku z jego wybudowaniem nie zaistniała żadna z przesłanek art. 37 i art. 40 pr.bud. z 1974 r. Do legalizacji samowoli budowlanej na podstawie art. 42 ust. 3 tej ustawy (po analizie przesłanek art. 37 i art. 40) nie jest niezbędne wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością, albowiem art. 42 ust. 3 nie przewiduje takiego obowiązku. Spory wynikające z wykonywania prawa własności można rozwiązywać wyłącznie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestor J. G. oświadczył do protokołu oględzin w dniu 13 maja 2010 r., że budynek został wybudowany w 1994 r. Dowód potwierdzający wiarygodność tego oświadczenia stanowi protokół sprawozdawczo-opiniodawczy nr [...] z [...] marca 1995 r. mistrza kominiarskiego dotyczący badania prawidłowości przewodów kominowych dymowo-wentylacyjnych w tym budynku. Prowadzenie robót budowlanych podczas użytkowania go w późniejszych latach nie dyskwalifikuje dokonanego ustalenia. W skardze na powyższą decyzję, J. R. i M. G. wnieśli o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie prawa materialnego i procesowego. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. WSA uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. W niniejszej sprawie pozostawało niespornym, że opisany w decyzji budynek mieszkalny został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Wybudowanie budynku mieszkalnego bez pozwolenia na budowę może skutkować nałożeniem obowiązku jego rozbiórki. W pierwszej kolejności, co zasadnie ustaliły organy administracji, przesłanki rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu uzależnione są od daty zakończenia budowy. W sytuacji, gdy budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1994 r. materialnoprawną przesłanką dla stosowania przepisów o rozbiórce obiektu budowlanego stanowią przepisy pr.bud. z 1974 r. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 pr.bud., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że przepisu ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest przepisy pr.bud. z 1974 r. W rozpoznawanej sprawie, budynek mieszkalny na działce nr [...] w C. został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, a więc samowolnie. Inwestor był zatem uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o legalizację tej samowoli. Jednakże ustalenie przez organy administracji, że w sprawie nie było podstaw do nakazania rozbiórki czy też wykonania w określonym terminie dodatkowych prac niezbędnych do doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami, nastąpiło bez wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego i przeprowadzenia postępowania dowodowego uzasadniającego takie ustalenia. W ocenie WSA, organy nie ustaliły daty budowy budynku w sposób nie budzący wątpliwości, mimo zarzutów skarżących. Sąd podzielił w tym zakresie zarzuty skargi. Organ I instancji nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń, natomiast w zaskarżonej decyzji dokonując ustalenia, że budynek mieszkalny został wybudowany w 1994 r., organ II instancji powołał się na oświadczenie inwestora oraz badanie kominiarskie, jednakże nie wskazał przyczyn dla których twierdzenia skarżących uznaje za niewiarygodne i w żaden sposób nie odniósł się do ich zarzutów, że budowa trwała do końca lat 90 - tych. WSA wskazał, że samowola budowlana jest zdarzeniem ciągłym i trwa przez cały czas budowy aż do jej likwidacji, a więc do momentu wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu. Organ nie wyjaśnił, czy i jakie roboty były prowadzone w późniejszych latach. Jeżeli stanowiły one kontynuację budowy w celu realizacji budynku w ostatecznym kształcie, to wówczas nie można by uznać, że w 1994 r. budynek był w całości wybudowany. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu zawartego w zaskarżonej decyzji, że do legalizacji samowoli budowlanej, na podstawie art. 42 ust. 3 pr.bud. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 pr.bud., nie jest niezbędne wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością, bowiem art. 42 ust. 3 nie przewiduje takiego obowiązku, a spory wynikające z wykonywania prawa własności można rozwiązywać wyłącznie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Inwestor nie ubiegał się, w rozpoznawanej sprawie, o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że kwestia tytułu prawnego do nieruchomości, na której wzniesiono samowolnie budynek mieszkalny należy wyłącznie do prawa cywilnego. Z dyspozycji art. 37 ust. 2 pr.bud. z 1974 r. wynika, że można nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami, niezależnie od tego, że zrealizowana budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym. Sąd podzielił zarzuty skargi dotyczące konieczności badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (prawa inwestora do terenu). Wprawdzie wymóg posiadania prawa do gruntu nie został wprost wymieniony w art. 37 pr.bud. z 1974 r., jako przesłanka nakazania przymusowej rozbiórki, to nie oznacza, że kwestia tego prawa nie jest przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego badających kwestie samowoli budowlanej. Organy te nie są uprawnione do rozstrzygania sporów własnościowych związanych z prawem do gruntu, ale zobowiązane są ustalić prawo inwestora do terenu, na którym wzniesiono samowolnie obiekt budowlany. Przechodząc do rozważenia wskazanych wyżej wymagań dotyczących legalizacji samowoli budowlanej, WSA wskazał, że z akt administracyjnych wynika, że inwestor ma ostateczną decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r., ustalającą warunki zabudowy dla działki nr [...]. Na mocy tej decyzji ustalono, że na działce dopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowa: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze szczelnym zbiornikiem na ścieki. Skoro inwestor dysponuje taką decyzją to oznacza, że teren inwestycji nie jest wyłączony spod zabudowy mieszkaniowej budynkiem jednorodzinnym, a więc inwestor wykazał, że na terenie, na którym został posadowiony budynek jest dopuszczalna tego rodzaju zabudowa. Mając na uwadze powyższe ustalenia, wskazać należało, że w trakcie postępowania administracyjnego nie zostało wyjaśnionych szereg okoliczności, takich jak data zakończenia budowy, kwestia prawa inwestora do terenu, czy też jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie dokonano oceny zgodności inwestycji z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Nadto organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny stanu faktycznego dotyczącego istniejącej zabudowy na działce nr [...]. Brak ustaleń we wskazanym wyżej zakresie spowodował, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, gdyż nie został w sposób należyty ustalony stan faktyczny sprawy oraz istotne dla sprawy okoliczności, takie jak stan zabudowy działki nr [...], data zakończenia budowy, prawo do terenu inwestora, czy też zgodność budowy z decyzją o warunkach zabudowy. Wobec braków w postępowaniu dowodowym, na obecnym etapie rozpoznawania sprawy nie można było ustalić, jaki stan prawny powinien mieć w sprawie zastosowanie, przy uwzględnieniu powoływanego przez organy art. 103 ust. 2 pr.bud. W skardze kasacyjnej z 28 września 2015 r., PWINB reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył w całości wyrok z 6 sierpnia 2015 r. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, tj. art. 37 pr.bud. z 1974 r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do ustalenia czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając sformułowaną podstawę PWINB zauważył, że brak prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest jedną z przesłanek podlegających analizie w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 37 pr.bud. z 1974 r. Wyjaśnienie tej kwestii, przez organy nadzoru budowlanego, spowodowałoby niczym nieuzasadnione wkroczenie w sferę zastrzeżoną przez ustawodawcę do kognicji sądów powszechnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Dokonując kontroli instancyjnej wyroku z 6 sierpnia 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania, z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. ograniczony był do przytoczonej w skardze kasacyjnej podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego, która nie okazała się zasadna. Przystępując do weryfikacji zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że został on wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przesądzającym dla wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z [...] marca 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2014 r. było przyjęcie przez WSA, że organy administracji publicznej naruszyły przepisy art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Mając wobec tego na uwadze, że zaskarżony wyrok został wydany na podstawie przepisów regulujących prawidłowość toku postępowania, tj. przepisów procesowych (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), już z tego tylko powodu spodziewanego rezultatu nie mógł odnieść jedyny przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Niezależnie od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd wyrażony przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stosownie do którego obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było uwzględnienie, na gruncie regulacji art. 37 pr.bud. z 1974 r., kwestii tytułu prawnego do nieruchomości na której samowolnie wzniesiono budynek mieszkalny. Wprawdzie przywołany przepis nie formułuje w sposób tak wyraźny jak to jest w aktualnym stanie prawnym, wymagania złożenia przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tym niemniej zarówno przed wejściem w życie obecnie obowiązującego pr.bud., jak i we wcześniejszym stanie prawnym nie ulegało wątpliwości, że organy były i w dalszym ciągu są zobowiązane ustalić prawo inwestora do terenu, na którym wzniesiono samowolnie obiekt budowlany. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przedstawioną w tym względzie argumentację przez WSA, opartą w przeważającej mierze na orzecznictwie sądów administracyjnych. Powyższy pogląd nie oznaczał, ani nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego miałby rozstrzygać spory własnościowe dotyczące działki nr [...] położonej w C. Prawo własności działki, na której ma zostać wzniesiony obiekt budowlany, nie może jednak pozostawać zupełnie indyferentne dla wydania pozwolenia na budowę ani też legalizacji wzniesionego bez tego pozwolenia obiektu budowlanego. Zarówno na podstawie poprzedniego, jak i obecnego stanu prawnego niemożliwym jest zalegalizowanie obiektu znajdującego się na terenie nie należącym do inwestora, bez zgody właściciela nieruchomości. Z tego powodu sąd I instancji zasadnie zwrócił organom nadzoru budowlanego uwagę na konieczność uwzględnienia tej kwestii przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.