VIII SA/Wa 118/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi P. E. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego P. E. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej też jako: "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z dnia 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej jako "Kpa"), w związku z odwołaniem P. E. od decyzji nr [...] wydanej dnia [...] lipca 2012 r. przez Starostę [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla Gminy [...] reprezentowanej przez Burmistrza Gminy i Miasta [...] na budowę kanalizacji sanitarnej z koniecznymi pompowniami sieci i oczyszczalnią ścieków oraz budowę budynku technicznego wielofunkcyjnego (obiekt kat. XXVI) na działkach o nr ew.: 1. [...]-[...] gmina [...], 2. [...] - [...] gmina [...], 3. [...]-[...] gmina [...], 4. [...]-[...] gmina [...],[...]-[...] gmina [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wyjaśnił, że w dniu 25 kwietnia 2012 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek Gminy [...] o wydanie pozwolenia na budowę w przedmiocie jw. Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę kanalizacji sanitarnej z koniecznymi pompowniami sieci i oczyszczalnią ścieków oraz budowę budynku technicznego wielofunkcyjnego (obiekt kat. XXVI) na wskazanych wyżej działkach. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P. .Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., stwierdził uchybienie do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] w przedmiocie jw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 460/13 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...], wskazując, że z uwagi na nieskuteczne doręczenie decyzji Starosty [...] termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu i w związku z powyższym konieczne jest dokonanie prawidłowego doręczenia P. E. wskazanej decyzji na prawidłowy adres. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...].P. E. ponownie zaś złożył odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...]. W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania (zażalenia) jest zobowiązany w pierwszej kolejności ustalić dopuszczalność wniesienia odwołania (zażalenia), a następnie zachowanie terminu do jego wniesienia oraz legitymację prawną osoby wnoszącej odwołanie. Ustalenie przez organ drugiej instancji, że na objęty odwołaniem (zażaleniem) akt wydany przez organ pierwszej instancji nie przysługuje środek odwoławczy, skutkuje, zgodnie z regulacją art. 134 Kpa wydaniem ostatecznego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Organ odwoławczy podniósł, że postępowanie administracyjne jest co do zasady dwuinstancyjne. Oznacza to, że od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji służy odwołanie do organu wyższej instancji, który ponownie rozpatrzy naszą sprawę. Możliwość wniesienia takiego odwołania zależy od tego czy decyzja ta jest ostateczna, czy nie. Zgodnie z art. 16 § 1 Kpa decyzja ostateczna to decyzja, od której nie przysługuje odwołanie. A zatem decyzja taka nie może być weryfikowana w administracyjnym toku instancji. Decyzja ostateczna to decyzja wydana przez organ drugiej instancji w wyniku rozpatrzenia odwołania lub decyzja organu pierwszej instancji, w stosunku do której upłynął termin do wniesienia odwołania. A zatem przymiot ostateczności decyzji, o jakim mowa w art. 16 § Kpa nie wiąże się z charakterem dokonanego rozstrzygnięcia, lecz uzależniony jest od możliwości jej zaskarżenia do wyższej instancji. Wskazać należy, że wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 Kpa. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 453/08, Lex nr 529931 oraz z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 718/12). Nie jest dopuszczalne ponowne poprawne dokonywanie doręczenia w miejsce wcześniejszego wadliwego. Nie jest też dopuszczalne przykładowo ponowne dokonywanie tej czynności wobec stron pominiętych przy wcześniejszym akcie doręczenia. Czynność doręczenia decyzji polegająca na skierowaniu jej do podmiotów usytuowanych na zewnątrz organu musi mieć charakter jednorazowy. Przyjęcie innej koncepcji godziłoby bowiem w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określoną w art. 16 Kpa. W konkluzji swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że umożliwienie organowi ponownego doręczenia decyzji w miejsce wcześniejszego wadliwego prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania w świetle zasad postępowania administracyjnego. Takie kolejne doręczenie umożliwiałoby uruchomienie trybu zwykłego odwoławczego już po uzyskaniu przez decyzję administracyjną cechy ostateczności (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2259/12). Rozpatrzenie odwołania od decyzji ostatecznej stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Decyzje ostateczne, w odróżnieniu od decyzji nieostatecznych, mogą być weryfikowane tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w kodeksie (art. 16 § 1 Kpa). Nieprawidłowe doręczenie decyzji może zaś stanowić podstawę do wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. W związku z powyższym stwierdzić należy, że zachodzi konieczność stwierdzenia przez Wojewodę [...] niedopuszczalności odwołania od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. W związku zaś z brakiem formalnoprawnych podstaw do zajęcia merytorycznego stanowiska w niniejszej sprawie Wojewoda [...] nie może odnieść się w sposób merytoryczny do zarzutów zawartych w odwołaniu. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. E. (dalej jako: "skarżący"). Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wymienionym rozstrzygnięciom zarzucił łamanie szeregu przepisów postępowania: tj. art. 6, art. 7, art. 8, art.9, art. 10 § 1, art. 107 § 1, art. 111 § 1a, art. 111 § 1b, art. 111 § 2, art. 112, art 136, art. 138 § 2 Kpa oraz przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 61 § 2 pkt 1, a w szczególności art. 153 i art. 177 w związku z wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 460/13. W uzasadnieniu skargi podniósł, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nie zawierała pouczenia co do przysługujących od niej środków odwoławczych. Nadto, przedmiotowa decyzja została doręczona na poprzedni adres skarżącego, pomimo tego, że wskazał on ww. organowi nowy adres do doręczeń. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny ww. wyrokiem uchylił poprzednio wydane przez organ odwoławczy postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Sąd wskazał, że termin do wniesienia odwołania biegnie od daty prawidłowego doręczenia decyzji i nie można uznać, że doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu przedmiotowej decyzji. Dla rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania konieczne jest dokonanie prawidłowego doręczenia skarżącemu wskazanej decyzji na prawidłowy adres. Skarżący podniósł, że w dniu 11 sierpnia 2014 r. otrzymał decyzję organu z dnia [...] lipca 2012 r. W związku z tym, że nie zawierała ona pouczenia o przysługujących stronie środkach odwoławczych, w dniu 18 sierpnia 2014 r. złożył wniosek o jej uzupełnienie w tym zakresie. W dniu 29 sierpnia 2014 r. otrzymał postanowienie z dnia [...] września 2014 r. o uzupełnieniu decyzji administracyjnej. Dlatego też składając odwołanie od przedmiotowej decyzji w dniu [...] października 2014 r. nie uchybił terminowi do jego wniesienia. Organ odwoławczy wydając zaś zaskarżone postanowienie odniósł się do nieaktualnego stanu faktycznego i prawnego sprawy, gdyż przywołał odwołanie skarżącego z 19 lutego 2013 r., a nie z dnia 10 października 2014 r., które to zostało złożone po ponownym skutecznym doręczeniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy nie dokonał należytej analizy materiału dowodowego, kopiując bezmyślnie poprzednie postanowienia i zapominając o wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Formalne doręczenie skarżącemu decyzji organu z dnia [...] lipca 2012 r. nastąpiło bowiem dopiero po uzupełnieniu decyzji o brakujące w niej składniki, tj. w dniu 29 września 2014 r. Świadome i celowe naruszanie przez organy szeregu przepisów prawa z rażącą obrazą zasad praworządności i bezstronności doprowadza do obniżenia zaufania obywateli do organów Państwa oraz narusza art. 6 i art. 8 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym, a nie według kryteriów celowościowych. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."). Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 Kpa, zgodnie z którym to przepisem, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W ocenie Sądu organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie dopuścił się naruszenia ww. przepisu. Organ odwoławczy uznał, że umożliwienie organowi pierwszej instancji ponownego doręczenia decyzji w miejsce wcześniejszego wadliwego prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania w świetle zasad postępowania administracyjnego. Takie bowiem kolejne doręczenie umożliwiałoby uruchomienie trybu zwykłego odwoławczego już po uzyskaniu przez decyzję administracyjną cechy ostateczności, a rozpatrzenie odwołania od decyzji ostatecznej stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Istotnym w niniejszej sprawie jest, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nie posiada jednak przymiotu ostateczności. Decyzja administracyjna organu pierwszej instancji staje się bowiem ostateczna dopiero z chwilą doręczenia jej stronie postępowania i nie wniesienia przez nią w ustawowym terminie odwołania. W niniejszej zaś sprawie ww. decyzja organu pierwszej instancji została skutecznie doręczona skarżącemu dopiero w dniu 11 sierpnia 2014 r. Poza sporem pozostaje też, że przedmiotowa decyzja nie zawierała pouczenia o przysługujących stronie środkach odwoławczych, a w związku z tym skarżący w dniu 18 sierpnia 2014 r. złożył wniosek o jej uzupełnienie w tym zakresie. W dniu 29 sierpnia 2014 r. skarżący otrzymał postanowienie z dnia [...] września 2014 r. o uzupełnieniu decyzji administracyjnej o stosowne pouczenie o przysługującym mu od niej środku odwoławczym do organu drugiej instancji, którym jest Wojewoda [...]. Stosownie do treści art. 111 § 1 Kpa strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w zakresie, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (art. 111 § 1a Kpa). Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (art. 111 § 1b Kpa). W przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (art. 111 § 2 Kpa) Zgodnie zaś z art. 112 Kpa błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W związku z powyższym stwierdzić należy, że skarżący składając odwołanie od przedmiotowej decyzji w dniu 10 października 2014 r. nie uchybił terminowi do jego wniesienia. Tym samym, nie można było uznać, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2012 r. jest ostateczna, bowiem zostało od niej wniesione przez skarżącego odwołanie w wymaganym przez ustawę terminie. Zostało ono bowiem wniesione przez skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia organu pierwszej instancji o uzupełnieniu decyzji. Nadto, skoro sam organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., doręczonym skarżącemu w dniu 29 września 2014 r., uzupełnił przedmiotową decyzję o wymagany przez art. 107 § 3 Kpa obligatoryjny jej składnik jakim jest pouczenie o przysługujących stronie postępowania środkach odwoławczych, to tym samym potwierdza to tylko, że decyzja ta nie stała się jeszcze ostateczna. Skoro więc, skarżący zgodnie z ww. przepisami zachował termin 14 dni do wniesienia odwołania od otrzymania postanowienia organu pierwszej instancji o uzupełnieniu decyzji, to jego odwołanie jest dopuszczalne i nie uchybia terminowi do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy winien więc merytorycznie rozpoznać odwołanie skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2012 r. Brak było zaś podstaw do wydania formalnego rozstrzygnięcia jakim jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania wydane na podstawie art. 134 Kpa. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym i drugim wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.