I GSK 866/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Rz 572/15 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. S. na rzecz Zarządu Województwa Podkarpackiego 10 800 (dziesięć tysięcy osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 4 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 572/15, oddalił skargę T. S. na decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: T. S. (skarżąca) złożyła do Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym (IZ) w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013 wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą: "[...]". Projekt uzyskał pozytywną ocenę i wybrany został do dofinansowania, w wyniku czego Zarząd Województwa Podkarpackiego zawarł w dniu [...] marca 2010 r. z beneficjentką umowę o dofinansowanie ww. projektu. Na podstawie zawartej umowy oraz złożonych wniosków o płatność pośrednią przekazano wnioskodawczyni dofinansowanie na łączną kwotę 636.711,45 zł. Rozpoczęcie realizacji projektu miało nastąpić w dniu [...] września 2009 r., zakończenie rzeczowe w dniu [...] czerwca 2010 r. a zakończenie finansowe w dniu [...] czerwca 2010 r. Wskazany termin zakończenia realizacji inwestycji nie został dotrzymany przez beneficjentkę, która czterokrotnie występowała z wnioskiem o zmianę terminu realizacji projektu, podając za przyczyny przejściowe problemy finansowe, a także trudności z uzyskaniem kredytu z banku. Ostatni aneks umowy o dofinansowanie wskazywał na zakończenie rzeczowe do dnia [...] czerwca 2013 r. i finansowe do dnia [...] czerwca 2013 r. Instytucja Zarządzająca przeprowadziła kontrolę doraźną w miejscu realizacji projektu w celu sprawdzenia zaawansowania realizacji zakresu rzeczowego projektu, w tym zweryfikowania zgodności jego realizacji z harmonogramem rzeczowym projektu przedstawionym w umowie o dofinansowanie z dnia [...] marca 2010 r. oraz dokumentacją przedłożoną do IZ RPO WP w ramach wniosków o płatność. Ponadto na zakres kontroli składała się analiza przyczyn opóźnienia w realizacji inwestycji oraz ocena możliwości zakończenia realizacji projektu w terminie. W oparciu o posiadany stan wiedzy i zgromadzoną w przedmiotowej sprawie dokumentację, w dniu [...] lipca 2014 r. IZ RPO WP, z uwagi na wystąpienie okoliczności wskazujących na niewywiązywanie się beneficjentki z obowiązków nałożonych na nią umową o dofinansowanie oraz realizacją projektu w sposób z nią niezgodny, które jednocześnie uniemożliwiają dalszą realizację prac objętych umową, rozwiązała umowę z dnia [...] marca 2010 r. o dofinansowanie projektu ze środków EFRR. Zdaniem Instytucji Zarządzającej beneficjentka zaprzestała realizacji projektu, a jednocześnie brak było realnych możliwości uzyskania przez nią zewnętrznych środków finansowych pozwalających na zakończenie realizacji projektu w terminie możliwym do zaakceptowania przez IZ RPO WP. Przejściowe problemy finansowe, a zarazem trudności z uzyskaniem kredytu w banku wskazywane były jako powody czterokrotnego wnioskowania o przesunięcie terminu realizacji projektu. W konsekwencji ostatnim aneksem do umowy o dofinansowanie dopuszczono zakończenie rzeczowe realizacji projektu do dnia [...] czerwca 2013 r. i finansowe do dnia [...] czerwca 2013 r. Mimo kilkukrotnego przesuwania terminu zakończenia realizacji projektu strona w dalszym ciągu nie realizowała projektu w nowych terminach ustalonych w umowie. Co więcej, pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. wnioskodawczyni zwróciła się po raz piaty z prośbą o zmianę terminu zakończenia realizacji projektu do dnia [...] czerwca 2014 r. tłumacząc podobnie jak poprzednio, że opóźnienia w realizacji projektu wynikają z przejściowych problemów finansowych oraz trudności w uzyskaniu kredytu inwestycyjnego. Organ uznał zatem, że beneficjentka nie realizowała projektu co najmniej od dnia [...] sierpnia 2013 roku (ostatni wpis do dziennika budowy), a w praktyce od dnia [...] czerwca 2012 r., kiedy to poniosła ostatni wydatek zadeklarowany we wniosku o płatność pośrednią. Ponadto zakres pozostających do wykonania prac ustalony w wyniku kontroli doraźnej wskazywał, że nie jest w stanie ukończyć projektu w możliwym do zaakceptowania terminie. Równocześnie uznano, że przekładanie kolejnych terminów zakończenia realizacji projektu i niemożność uzyskania kredytu bankowego stanowi trwałą przeszkodę we wznowieniu realizacji projektu, wobec czego dalsze oczekiwanie przez IZ RPO na wznowienie realizacji projektu uznano za bezcelowe. W związku z powyższym stwierdzono, że beneficjentka nie osiągnęła celu projektu, czym naruszyła § 4 ust. 4 oraz § 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie z powodu braku realizacji projektu w kształcie określonym w umowie o dofinansowanie oraz we wniosku aplikacyjnym (stanowiącym załącznik nr 1 do umowy) i jednocześnie w terminach określonych w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 tejże umowy. W konsekwencji uznano, że zachodzi przesłanka zwrotu dofinansowania określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885; dalej: u.f.p.), gdyż całość wydatków objętych niniejszym projektem należy uznać za poniesione w sposób naruszający procedury w rozumieniu art. 184 ustawy o finansach publicznych (czyli naruszające postanowienia umowy o dofinansowanie projektu w tym § 2 ust. 2 oraz § 4 ust. 4 umowy o dofinansowanie). Organ wskazał, że beneficjentka co prawda ukończyła projekt w około 80%, jednakże nie oznacza to, że wydatki w 80% powinny zostać uznane za kwalifikowane. Istotą umowy o dofinansowanie jest, jak podkreślono osiągnięcie celu wskazanego we wniosku aplikacyjnym (w tym przypadku prowadzenie działalności gastronomicznej i hotelarskiej w budynku). Skoro zatem prace remontowo-budowlano-adaptacyjne nie zostały zakończone i beneficjent de facto nie rozpoczął zakładanej we wniosku aplikacyjnym działalności gospodarczej, to też trudno uznać, że został osiągnięty cel projektu, a w konsekwencji, że wydatki zostały poniesione zgodnie z procedurami (zgodnie z wnioskiem aplikacyjnym stanowiącym integralną część umowy o dofinansowanie projektu) w rozumieniu art. 184 u.f.p. Pismem z [...] sierpnia 2014 r. beneficjentka została wezwana w trybie art. 207 ust. 1 u.f.p. do zwrotu zakwestionowanej części wypłaconego dofinansowania w kwocie 636.711,45 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych. Wobec bezskutecznego upływu czternastodniowego terminu na dokonanie zwrotu środków, Zarząd Województwa Podkarpackiego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. określił i zobowiązał skarżącą do zwrotu kwoty 636.711,45 zł w związku z wykorzystaniem środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem obowiązujących procedur, tj. warunków umowy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] kwietnia 2015 r. organ utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie wydane w I instancji, uznając, że beneficjentka zaprzestała realizacji projektu i nie osiągnęła jego celów, do czego zobowiązała się w umowie o dofinansowanie, a przez to naruszyła jej zapisy (tj. przepisy i procedury w rozumieniu art. 184 u.f.p.), co stanowi tzw. nieprawidłowość i skutkuje zwrotem środków, które z naruszeniem tych procedur zostały przez beneficjentkę wykorzystane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na powyższą decyzję. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 46 ust. 2a ustawy dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.; dalej: u.s.w.), Sąd stwierdził, że nie jest on zasadny wskazując, że decyzje w obu instancjach zostały wydane przez Zarząd Województwa Podkarpackiego przy zastosowaniu – między innymi – przepisów k.p.a. Zgodnie z art. 31 ust. 1 i ust. 2 u.s.w. zarząd województwa jest organem wykonawczym województwa, liczącym pięć osób (marszałek, wicemarszałek /lub dwóch wicemarszałków/ oraz członkowie). Zdaniem WSA, skoro zarząd województwa jest organem kolegialnym, a dla ważności rozstrzygnięcia musi być zachowane określone kworum, to obecność marszałka województwa nie jest wymagana po to, by organ ten mógł skutecznie podejmować swoje rozstrzygnięcia, w tym decyzje administracyjne. Pogląd, że marszałek podpisuje wszystkie decyzje zarządu, nawet te, które zostały podjęte podczas jego nieobecności, jest – w ocenie Sądu – nie do zaakceptowania Wprawdzie wykładnia gramatyczna przepisu art. 46 ust. 2a u.s.w. nie daje podstaw do przyjęcia, że decyzje wydawane przez zarząd województwa mogą być podpisywane przez inne podmioty niż marszałek, jednakże – w ocenie WSA – jej rezultat podlega podważeniu z następujących powodów: marszałek województwa z różnych powodów niekiedy nie będzie mógł podpisać decyzji zarządu, mimo że uczestniczył w jego posiedzeniu (okresy urlopowe, choroby, wyjazdy służbowe itd.). Ustawodawca oderwał czynności podejmowania decyzji od jej sporządzenia i podpisania. Może się zatem zdarzyć tak, że przewodniczący zarządu uczestniczył w posiedzeniu zarządu, natomiast powstały przeszkody w sporządzeniu i podpisaniu przez niego decyzji zarządu. Ponadto, może się zdarzyć, że Marszałek z różnych powodów niekiedy nie będzie mógł uczestniczyć w posiedzeniach zarządu. Zdaniem WSA, trudno byłoby dopuszczać sytuacje, w których niemożność podpisania decyzji zarządu przez marszałka województwa stanowiłaby praktyczną i prawną przeszkodę w funkcjonowaniu organu województwa, przejawiającą się w konkretnej sytuacji jako niemożność zgodnego z prawem doręczenia decyzji już wydanej. Trudno też dopuszczać, że ustawodawca nakazuje oczekiwać z podpisaniem decyzji przez marszałka województwa do czasu ustania przyczyny np. jego nieobecności w pracy. Rozwiązanie takie byłoby nieracjonalne i mogłoby prowadzić do naruszenia przepisów k.p.a. o terminach załatwiania spraw, a także wyrażonej w art. 12 tego kodeksu zasady szybkości i prostoty postępowania. Ponadto, skoro dopuszczalne jest wydanie decyzji przez zarząd województwa także wówczas, gdy w posiedzeniu zarządu nie uczestniczy jego przewodniczący (marszałek), to nie można przyjąć, że ustawodawca nakazuje podpisanie decyzji marszałkowi, także wówczas, gdy nie uczestniczył on w posiedzeniu zarządu. Sąd I instancji nie uwzględnił także pozostałych zarzutów skargi, uznając, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarząd województwa zasadnie wskazał, iż strona swoim postępowaniem naruszyła następujące postanowienia umowy o dofinansowanie projektu, tj.: 1) § 2 ust. 2 w związku z § 4 ust. 4 w związku z § 1 pkt 13 i pkt 14 poprzez nieosiągnięcie celu projektu (beneficjent nie rozpoczął działalności gospodarczej, nie osiągnął zakładanych wskaźników rezultatu) i nie zrealizował projektu w kształcie określonym we wniosku o dofinansowanie, 2) § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 poprzez niezrealizowanie projektu (pod względem rzeczowym i finansowym) w terminach określonych w tym zapisie, 3) § 2 ust. 2 w zw. z § 4 ust. 4 poprzez zaprzestanie realizacji projektu i brak realnych możliwości wznowienia realizacji projektu. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, nieprawidłowość w rozumieniu prawa unijnego stanowi "jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego". Przez przepisy prawa wspólnotowego, o których tutaj mowa, należy rozumieć zarówno przepisy prawa Unii Europejskiej, jak i prawa krajowego, a także obowiązujące w konkursie i naborze (również na etapie oceny) wytyczne, procedury umowy. Zdaniem WSA, inwestycja na takim etapie, na jakim znajdowała się w chwili rozwiązania umowy o dofinansowanie, nie mogła być uznana za zrealizowaną zgodnie z projektem, który był oceniony i wybrany do dofinansowania w ramach Regionalnego Programu operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013. Zgodnie z § 2 ust. 2 tej mowy beneficjent zobowiązany był m. in. do realizacji projektu w oparciu o wniosek dofinansowanie oraz w oparciu o harmonogram, o którym mowa w § 3 ust. 3 umowy. Zgodnie zaś z § 4 ust. 4 tej umowy beneficjent zobowiązany był do realizacji projektu z należytą starannością, oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie celów i wskaźników projektu (produktów i rezultatów) zakładanych we wniosku o dofinansowanie. Zasadniczym celem projektu była znacząca poprawa konkurencyjności wnioskodawcy poprzez poprawę warunków prowadzenia działalności gospodarczej oraz rozwój usług oferowanych w ramach produkowanego asortymentu. Ten nadrzędny cel miał być realizowany poprzez osiągnięcie celów szczegółowych, tj. wprowadzenie innowacyjności w skali firmy, poprawę warunków pracy, zwiększenie konkurencyjności firmy poprzez wprowadzenie nowej jakości oferowanych produktów, wzrost zdolności produkcyjnej, wzrost obrotów i dochodów, stworzenie nowych miejsc pracy. Bezpośrednimi rezultatami projektu miało być utworzenie 4 nowych miejsc pracy, 2 nowe usługi, wzrost przychodów firmy o 242%. Liczba turystów korzystających ze zmodernizowanego budynku miała wynosić 3200 osób w 2013 roku. W terminie określonym umową, wielokrotnie przedłużanym przez Instytucję Zarządzającą powyższe cele i rezultaty nie zostały zrealizowane ani osiągnięte. Zdaniem Sądu I instancji, wskutek powyżej opisanych okoliczności konieczny był zatem zwrot całości otrzymanego dofinansowania, gdyż wszystkie dotychczas sfinansowane wydatki w ramach projektu należało uznać za nieuzasadnione z punktu widzenia finansowania z budżetu Unii Europejskiej. Projektu nie zrealizowano, gdyż w terminie wskazanym przez IZ RPO WP nie osiągnięto jego głównych celów i założeń. Sąd wskazał, że istotą umowy o dofinansowanie jest osiągnięcie celu wskazanego we wniosku aplikacyjnym (w tym przypadku prowadzenie działalności gastronomicznej i hotelarskiej w budynku). Skoro zatem prace remontowo-budowlano-adaptacyjne nie zostały zakończone, a jedynie – jak sama skarżąca zaznacza – zrealizowane w 80% i beneficjentka de facto nie rozpoczęła zakładanej we wniosku aplikacyjnym działalności gospodarczej, to też nie można uznać, że został osiągnięty cel projektu. Ukończenie projektu w ok. 80% nie oznacza, że wydatki w 80% mogą zostać uznane za kwalifikowane. Projekt stanowi bowiem nierozerwalną całość i musi zostać zrealizowany w pełnym zakresie. Dopiero wówczas można uznać kwalifikowalność wydatków. Środki unijne nie mają bowiem służyć samej realizacji inwestycji (bez względu na zrealizowany zakres), ale osiągnięciu określonych celów (wzrost konkurencyjności przedsiębiorcy, stworzenie nowych miejsc pracy, wprowadzenie nowej usługi itd.). Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, prawidłowe jest stanowisko organu, że nie można uznać, iż wypłata środków nastąpiła z opóźnieniem z przyczyn leżących po stronie Instytucji Zarządzającej. Ostateczna, poprawna wersja dokumentów potrzebnych do aneksowania umowy wpłynęła do organu [...] stycznia 2012 r. Sąd uznał, że po stronie organu nie było żadnych uchybień, które spowodowałyby wskazane w skardze opóźnienia w wypłacie środków. Ostatecznie o braku realizacji projektu objętego wnioskiem o dofinansowanie świadczy fakt, że nieruchomość objęta tym projektem została sprzedana za kwotę 3.936.000 zł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której decyzja wydana przez Zarząd Województwa Podkarpackiego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona nią decyzja powinna zostać uchylona z powodu istotnych naruszeń postępowania przez Instytucję Zarządzającą polegających na braku wyczerpującego rozparzenia materiału dowodowego i nieustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a przede wszystkim: - brak odniesienia do uchybień IZ w trakcie realizacji Projektu, których wystąpienie zostało uznane w piśmie z [...].04.2012 r.; - brak ustaleń potwierdzających, iż w chwili rozwiązania umowy wystąpiły przesłanki uzasadniające jej wypowiedzenie; - brak ustaleń dotyczących rozbieżności czasowej pomiędzy datą wpłynięcia wniosku o płatność z [...].02.2011 r. a datą wypłaty środków w dniu [...].04.2012r. - dowolne przyjęcie, iż nie można uznać, że wypłata środków nastąpiła z opóźnieniem z przyczyn leżących po stronie IZ; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 12 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że środki przeznaczone na realizację programu zostały wykorzystane przez skarżącą z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjnej organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, zatem nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami wskazanymi w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, a tym samym zarzutami i wnioskami sformułowanymi przez skarżącego kasacyjnie. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności orzeczenia Sądu I instancji oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna w sprawie niniejszej oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Z postawionych w niej zarzutów wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Zarządu Województwa Podkarpackiego w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków europejskich stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż strona swoim postępowaniem naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie projektu, poprzez nieosiągnięcie celu projektu (beneficjentka nie rozpoczęła działalności gospodarczej, nie osiągnęła zakładanych wskaźników rezultatu) i nie zrealizowała projektu w kształcie określonym we wniosku o dofinansowanie. Uznano, że projekt nie został przez nią zrealizowany (pod względem rzeczowym i finansowym) w terminach określonych w tym zapisie, zaprzestano jego realizacji oraz stwierdzono brak realnych możliwości wznowienia realizacji projektu. W rezultacie doszło do rozwiązania łączącej strony umowy o dofinansowanie. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż w sprawie doszło do nieprawidłowości o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006. Zdaniem WSA, inwestycja na takim etapie, na jakim znajdowała się w chwili rozwiązania umowy o dofinansowanie, nie mogła być uznana za zrealizowaną zgodnie z projektem, który był oceniony i wybrany do dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013. Zasadniczym celem projektu była znacząca poprawa konkurencyjności wnioskodawcy poprzez poprawę warunków prowadzenia działalności gospodarczej oraz rozwój usług oferowanych w ramach produkowanego asortymentu. W terminie określonym umową, wielokrotnie przedłużanym przez Instytucję Zarządzającą cele i rezultaty projektu nie zostały zrealizowane ani osiągnięte. Wskutek powyżej opisanych okoliczności konieczny był zatem zwrot całości otrzymanego dofinansowania, gdyż wszystkie dotychczas sfinansowane wydatki w ramach projektu należało uznać za nieuzasadnione z punktu widzenia finansowania z budżetu Unii Europejskiej. Zdaniem Sądu I instancji – akceptującego stanowisko organu – ukończenie projektu w ok. 80% nie oznacza, że wydatki w 80% mogą zostać uznane za kwalifikowane. Projekt stanowi bowiem nierozerwalną całość i musi zostać zrealizowany w pełnym zakresie. Dopiero wówczas można uznać kwalifikowalność wydatków. Środki unijne nie mają bowiem służyć samej realizacji inwestycji (bez względu na zrealizowany zakres), ale osiągnięciu określonych celów (wzrost konkurencyjności przedsiębiorcy, stworzenie nowych miejsc pracy, wprowadzenie nowej usługi itd.). W ocenie WSA prawidłowe jest stanowisko organu, iż nie można uznać, że wypłata środków nastąpiła z opóźnieniem z przyczyn leżących po stronie IZ. W konsekwencji zasadnie uznano, że zachodzi przesłanka zwrotu dofinansowania określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885; dalej: u.f.p.), gdyż całość wydatków objętych niniejszym projektem należy uznać za poniesione w sposób naruszający procedury w rozumieniu art. 184 ustawy o finansach publicznych (czyli naruszające postanowienia umowy o dofinansowanie projektu). Biorąc pod uwagę istotę sporu odnoszącego się zasadniczo do zagadnienia prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności merytorycznej ocenie poddać należy zarzuty oparte na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są one usprawiedliwione. Najdalej natomiast idący zarzut skarżąca kasacyjnie upatruje w tym, że Sąd I instancji nie uznał stanowiska, iż kontrolowana decyzja zapadła z naruszeniem przepisu art 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa. Skarżąca zarzuca, iż decyzja administracyjna wydawana przez zarząd województwa powinna była być podpisana przez marszałka województwa, co wynika wprost z art. 46 ust 2a ustawy o samorządzie województwa, a nie przez wicemarszałka, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Powyższe, jej zdaniem oznacza, że decyzja ta obarczona jest wadą istotną kwalifikowaną, wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. albowiem rażąco narusza art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w sprawie zarzut ten jest bezpodstawny. Art. 107 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Organem właściwym do wydania decyzji określającej kwotę środków, w tym środków europejskich przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków jest instytucja zarządzająca regionalnym programem operacyjnym, którą w przedmiotowej sprawie jest Zarząd Województwa Podkarpackiego. Wobec tego odnośnie zasad podpisywania decyzji wydawanych przez zarząd województwa znajduje zastosowanie art. 46 ust 2a ustawy o samorządzie województwa, który stanowi, że decyzje wydane przez zarząd województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje marszałek. W decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji. Przepis ten został wprowadzony z dniem 23 lutego 2000 r. ustawą z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U. z 2000 r. Nr 12, poz.136 z późn.zm.). Pierwotnie ustawa o samorządzie województwa nie regulowała tej kwestii i zgodnie z orzecznictwem przyjmowało się, iż decyzję wydawaną przez zarząd województwa podpisują wszyscy członkowie zarządu biorący udział w jej wydaniu (uchwała SN z 30 września 1992 r., III AZP 17/92, OSN C 1999, nr 3, poz. 25; wyrok NSA z 12 lutego 1991 r., SA/Lu 889/90, OSP 1992, nr 2, poz. 27; wyrok NSA z 27 marca 1991 r,, SA/Kr 162/91, ONSA 1991, nr 2, poz. 42; wyrok NSA z 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994, nr 7, poz. 131; uchwała NSA z 11 maja 1998 r., OPK 3/98, ONSA 1998, nr 4, poz. 114). Zatem niekoniecznie musiał być wśród nich marszałek województwa, który niejednokrotnie nie uczestniczył w posiedzeniach zarządu. Celem uproszczenia postępowania wprowadzono zmianę i od dnia 23 lutego 2000 r. art. 46 ust. 2a i stanowi, że w decyzji wydanej przez zarząd województwa wymienia się członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji, decyzje zaś podpisuje marszałek. Jednocześnie należy zauważyć, że w przepisach ustawy o samorządzie województwa nie ma uregulowań wyłączających podpisywanie przez wicemarszałka decyzji wydawanych przez zarząd województwa, zwłaszcza że wicemarszałek jest także członkiem zarządu województwa z mocy art. 31 ust 2 ustawy o samorządzie województwa. Sąd I instancji przy interpretacji przepisu art. 46 ust.2a zasadnie wskazał, że kierując się wykładnią systemową należy uznać możliwość podpisywania decyzji zarządu przez inną osobę niż marszałek. W sytuacji, gdy w posiedzeniu zarządu województwa, na którym nie jest obecny marszałek, a któremu przewodniczy wicemarszałek i podjęcia na takim posiedzeniu uchwały będącej decyzją administracyjną, decyzję taką podpisuje – prowadzący posiedzenie wicemarszałek. Nie do zaakceptowania bowiem jest sytuacja, w której decyzje administracyjne będzie zawsze podpisywał marszałek województwa, choćby nie uczestniczył w jej wydaniu. Zdaniem NSA stanowisko to uznać należy za trafne. Przyjęcie tezy, że marszałek podpisuje wszystkie decyzje zarządu, nawet te które zostały podjęte w czasie jego nieobecności, jest nieuzasadnione. Co prawda wykładnia gramatyczna art. 46 ust 2a u.s.w. nakazywałby przyjąć, iż w świetle tego przepisu wszelkie decyzje zarządu województwa podpisuje marszałek jednakże mając na uwadze pozostałe regulacje tej ustawy wykładnia ta nie jest prawidłowa. Nie można bowiem przyjąć jako zasadnej argumentacji zgodnie, z którą w każdym posiedzeniu zarządu województwa musi uczestniczyć marszałek województwa. Byłoby to sprzeczne z wykładnią, systemową. Skład zarządu województwa (5osób) reguluje art. 31 ust. 2 u.s.w. Zarząd - obraduje na posiedzeniach, zasady działania określa zaś art. 31 ust. 4 u.s.w. (uchwały zarządu województwa zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu zarządu w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej – ust. 4). Dla posiedzeń zarządu, na których podejmowane są przez zarząd województwa decyzje administracyjne nie przewidziano żadnych szczególnych unormowań. Tak więc decyzja administracyjna może być podjęta na posiedzeniu, w którym nie uczestniczą wszyscy członkowie zarządu, posiedzenie zaś może prowadzić wicemarszałek. Skoro dopuszczalne jest wydanie decyzji przez zarząd województwa także wówczas gdy w posiedzeniu zarządu nie bierze udziału jego przewodniczący (marszałek ) to nie można uznać, jak chce tego skarżąca, że przepis art. 46 ust 2a ustawy o samorządzie województwa nakazuje podpisanie decyzji przez marszałka w sytuacji gdy nie uczestniczy w posiedzeniu zarządu. Zestawienie treści art. 107 k.p.a. z art. 46 ust. 2a u.s.w. pozwala, jak już wyżej wskazano przyjąć wniosek, że decyzje podpisuje ten kto uczestniczył w jej wydaniu Powyższe nie może z kolei prowadzić do wniosku, że podejmowanie przez zarząd decyzji nie może odbyć się bez udziału marszałka. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że w posiedzeniu zarządu wydającego zaskarżoną decyzję uczestniczyło trzech członków zarządu, a posiedzenie prowadził wicemarszałek i on podpisał decyzję, co zdaniem NSA należało uznać za prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa Powyższe tym samym jako chybiony czyni zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 46 ust. 2a u.s.w. Nie znalazły też uznania w oczach Sądu II instancji postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., których zasadność skarżąca kasacyjnie upatruje w braku wyczerpującego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą materiału dowodowego i nieustaleniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym braku odniesienia do uchybień IZ w trakcie realizacji Projektu, których wystąpienie zostało uznane w piśmie z dnia [...].04.2012 r., braku ustaleń potwierdzających, iż w chwili rozwiązania umowy wystąpiły przesłanki uzasadniające jej wypowiedzenie. Skarżąca zarzuca też brak ustaleń dotyczących rozbieżności czasowej pomiędzy datą wpłynięcia wniosku o płatność z dnia [...].02.2011 r., a datą wypłaty środków w dniu [...].04.2012 r. W uzasadnieniu powyższego zarzutu skarżąca wskazuje jedynie, że z pisma IZ z dnia [...].04.2012 r., wynika, że to organ ponosi odpowiedzialność za opóźnienia w wypłacie środków i przyczyną naruszenia prawa wspólnotowego były działania IZ. Równocześnie skarżąca w żaden sposób nie uzasadnia tego zarzutu, nie rozwija swoich | twierdzeń, nie wskazuje nawet jakie oświadczenie, jakiej treści zawiera to pismo, nie dokonuje jego analizy. Zarzuty te uznać należy zatem za gołosłowne i w istocie stanowiące polemikę z prawidłowo zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym i dokonaną według zasad określonych w art. 80 k.p.a. oceną materiału dowodowego. Organ trafnie zwrócił uwagę, na fakt, że skarżąca po wypowiedzeniu przez IZ umowy o dofinansowanie, w piśmie z dnia [...].07.2014 r. wskazała na własną trudną sytuację finansową, konieczność sprzedaży całego kompleksu i zwrotu środków. Dopiero w skardze do WSA zarzuciła, iż opóźnienia przy realizacji projektu powstały z przyczyn leżących po stronie Instytucji Zarządzającej zarzut ten w istocie powieliła w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko organu o bezpodstawności wskazanego zarzutu. W sprawie nie ulega bowiem kwestii, że środki na realizację projektu przekazywanie były cyklicznie po przedstawieniu IZ wniosków o płatność i ich zweryfikowaniu zgodnie z obowiązującymi procedurami. Skarżąca nigdy nie kwestionowała tych okoliczności. Skarżąca wskazując na pismo IZ z dnia [...].04.2012 r. nie uzasadnia o jakie opóźnienie w wypłacie środków i środków w jakiej wysokości chodzi, za jaki okres i w jaki sposób opóźnienie to w sposób rzeczywisty spowodowało i było współprzyczyną opóźnienia realizacji projektu. W skardze do Sądu I instancji skarżąca podkreślała, iż brak było przekazania przez Urząd Marszałkowski przez ponad rok transzy środków z tytułu realizowanej inwestycji, pomimo pozytywnego rozpatrzenia wniosku o płatność za okres [...].11.2010 – [...].02.2011 na skutek niepoprawnie sporządzonego aneksu. Strona twierdziła, iż to zdarzenie spowodowało, iż stała się niewypłacalna i w konsekwencji doprowadziło do opóźnień w realizacji projektu. W skardze kasacyjnej skarżąca wskazuje, że rozbieżność czasowa pomiędzy datą wpłynięcia wniosku o płatność z dnia [...].02.2011 r., a datą wypłaty środków dopiero w dniu [...].04.2012 r. była skutkiem opóźnienia w realizacji projektu, a okoliczności te nie zostały wyjaśnione. Zarzut jest bezzasadny. Organ przyznaje, że wypłata środków na wniosek Beneficjentki, o którym mowa wyżej nastąpiła co prawda 13 miesięcy od złożenia jego pierwotnej wersji, jednak stało się tak na skutek błędów, które wniosek o płatność zawierał, a które ostatecznie doprowadziły do konieczności aneksowania umowy ze względy na zmianę przez Beneficjentkę zakresu rzeczowego projektu. Organ zasadnie wyjaśnił, że to skarżąca na skutek własnych działań własnych (zmiana zakresu rzeczowego projektu) doprowadziła do sytuacji, gdzie płatność mogła nastąpić po uprzednim aneksowaniu umowy. Zmiana zakresu rzeczowego spowodowała konieczność aneksowania umowy. Organ wyjaśnił przyczyny i okoliczności aneksowania umowy. IZ podczas swojego działania postępowała zgodnie z obowiązującymi procedurami oraz w terminach zaakceptowanych przez Stronę . Po stronie IZ RPO WP nie było żadnych uchybień, które spowodowałyby opóźnienia w wypłacie środków. Skarżąca w żaden sposób nie podważyła prawidłowości tych ustaleń. Jednocześnie Instytucja Zarządzająca wielokrotnie wyrażała zgodę na przesunięcie terminu realizacji projektu wydłużając go ostatecznie o 3 lata w stosunku do pierwotnych założeń. W ramach naruszenia przepisów postępowania skarżąca wskazuje, iż w jej ocenie w chwili wypowiedzenia umowy przez IZ, nie wystąpiły przesłanki uzasadniające to wypowiedzenie, gdyż skarżąca nie naruszyła żadnych procedur. Zdaniem skarżącej ani organ ani Sąd I Instancji nie analizuje tej kwestii. Zarzut ten również okazał się chybiony. Zaskarżona decyzja dokonuje szerokiej analizy naruszenia procedur przez beneficjentkę w trakcie realizacji projektu. Sąd I instancji w wyroku dokonał oceny zaistnienia przesłanek żądania zwrotu środków i podkreślił, że w zaskarżonej decyzji Zarząd Województwa zasadnie wskazał, że strona swoim postępowaniem naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie projektu, a więc dokonała naruszeń w czasie jej obowiązywania. Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej opisał szczegółowo na czym naruszenia te polegały. Zarzuty skargi w tym zakresie stanowią natomiast polemikę z prawidłowo dokonanymi i znajdującymi oparcie w materiale dowodowym ustaleniami organu. Skarżąca wskazując w dalszej kolejności na zarzut naruszenia przepisów postępowania podaje, że zamiar sprzedaży nieruchomości objętej przedmiotem projektu, a nawet jej definitywna sprzedaż nie mogło być zakwalifikowane jako nienależyte wykonanie umowy czy też nieprzestrzeganie obowiązujących procedur. Odnosząc się do tego zarzutu, IZ zasadnie wskazała, że okoliczność zawarcia umowy przedwstępnej na sprzedaż nieruchomości gruntowej, tj. ogrodu położonego sąsiadującego z rozbudowywanym w ramach projektu budynkiem gastronomiczno-hotelarskim nie stanowiła podstawy rozwiązania umowy o dofinansowanie. Natomiast w związku z uzyskaną informacją o planowanej sprzedaży nieruchomości I Z RPO WP pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. poinformowała beneficjentkę, że sprzedaż ww. nieruchomości stanowić będzie istotną zmianę projektu i w konsekwencji zgodnie § 16 ust. 1 pkt 7 umowy może stanowić podstawę rozwiązania umowę o dofinansowanie. Należy natomiast wskazać, iż w trakcie trwania postępowania administracyjnego w ramach wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej) skarżąca poinformowała IZ RPO WP, że sprzedała nieruchomość będącą przedmiotem projektu. Skarżąca dokonała sprzedaży całej działki nr 1729/6 o obszarze 2615 m. kw. wraz z budynkiem w budowie znajdującym się na tej działce, za kwotę 3 936 000,00 złotych. Sąd I instancji słusznie zatem wskazał, że sprzedaż nieruchomości której rozbudowa i modernizacja stanowiła główny cel projektu potwierdza stanowisko, co do tego, że skarżąca nie była w stanie prawidłowo i terminowo zrealizować projektu. Rację należy przyznać organowi gdy wskazuje, że nabywca nieruchomości nie stał się beneficjentem projektu bowiem to sama skarżąca składając wniosek o dofinansowanie podlega podmiotowej ocenie kwalifikowalności Tym samym projekt może być zrealizowany tylko przez podmiot będący stroną umowy o dofinansowanie zawiązanej dla osiągnięcia konkretnych celów. Niezasadne okazały się też zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 12 ustawy o finansach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że środki przeznaczone na realizację programu zostały wykorzystane przez Skarżąca z naruszeniem procedur, o których mowa w art.184 ustawy o finansach publicznych. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca ogólnie wskazuje, że niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów prawa materialnego jest konsekwencją błędów proceduralnych, pobieżnie stwierdza, że na bieżąco informowała IZ o podejmowanych działaniach, wydatkowane w trakcie realizacji projektu środki zostały rozliczone, w informacji pokontrolnej przyjęto w dowolny sposób wystąpienie okoliczności, o których mowa w § 16 ust. 1 pkt 1 umowy o dofinansowanie projektu. Ponadto podnosi, że brak osiągnięcia celu projektu jest pojęciem całkowicie odmiennym znaczeniowo od nieprzestrzegania procedur. Stanowisko to nie jest zasadne gdyż w sprawie prawidłowo przyjęto, że przekazane środki zostały wykorzystane z naruszeniem obowiązujących przy ich wydatkowaniu procedur (umową i wnioskiem aplikacyjnym stanowiącym, integralną część umowy, wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków) w rozumieniu art. 184 ustawy o finansach publicznych. Skarżąca nie zrealizowała całości projektu w terminie określonym umową. Na dzień rozwiązania umowy skarżąca zaprzestała realizacji projektu, bez możliwości jego kontynuacji. Zaprzestanie realizacji projektu oznacza że beneficjent nie osiągnął celów i wskaźników projektu (produktów i rezultatów) zakładanych we wniosku o dofinansowanie stanowiącym integralną część umowy mimo obowiązku płynącego z § 4 ust. 4 umowy o dofinansowanie. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, akceptując stanowisko organu, iż jako docelowe przeznaczenie obiektu strona skarżąca wskazała hotel, restaurację, oraz dom weselny. Dzięki realizacji ww. zakresu rzeczowego założono osiągnięcie głównego celu, jakim była znacząca poprawa konkurencyjności wnioskodawcy poprzez poprawę warunków prowadzenia działalności gospodarczej oraz rozwój usług oferowanych w ramach produkowanego asortymentu. W sprawie zasadnie uznano, iż wnioskodawczyni nie osiągnęła celu projektu, czym naruszyła § 4 ust. 4 oraz § 2 ust. 2 Umowy o dofinansowanie z powodu braku realizacji projektu w kształcie określonym w umowie o dofinansowanie oraz we wniosku aplikacyjnym i jednocześnie w terminach określonych w § 3 l ust. 1 pkt 2 i 3 tejże umowy. Zaaprobować w pełni należy stanowisko Sądu I instancji, iż skarżąca co prawda ukończyła projekt w ok. 80%, jednakże nie oznacza to, że wydatki w 80% mogą zostać uznane za kwalifikowane. Istotą umowy o dofinansowanie jest bowiem osiągnięcie celu wskazanego we wniosku aplikacyjnym. Skoro prace remontowo - budowlano - adaptacyjne nie zostały zakończone i skarżąca nie rozpoczęła zakładanej działalności nie sposób uznać, że cel projektu został osiągnięty. Środki unijne nie mają bowiem służyć samej realizacji inwestycji (bez względu na zrealizowany zakres), ale osiągnięciu określonych celów, co w projekcie podjętym przez stronę przełożyć się miało na wzrost konkurencyjności przedsiębiorcy, stworzenie nowych miejsc pracy, wprowadzenie nowej usługi, itp. W skutecznie nie zakwestionowanym stanie faktycznym sprawy prawidłowo ustalono, że skarżąca nie realizowała projektu, praktycznie od dnia [...] czerwca 2012 r. kiedy to poniosła ostatni wydatek zadeklarowany we wniosku o płatność pośrednią, czego nie kwestionuje. Organ prawidłowo ustalił, co zasadnie zaakceptował Sąd I instancji, że zakres pozostających do wykonania prac uzasadniał wniosek, iż skarżąca nie jest w stanie ukończyć projektu. Słusznie zatem uznano, że przekładanie kolejnych terminów zakończenia realizacji projektu i niemożność pozyskania środków na jego realizację (umowa zawarta została w formule refundacji) stanowiły trwałą przeszkodę we wznowieniu realizacji przez stronę projektu. Zasadności wyprowadzonych przez organ wniosków co do braku realizacji projektu dowodzi fakt, że nieruchomość objęta tym projektem została ostatecznie przez skarżącą sprzedana. Przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. stanowi, że w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Procedury określone w art. 184 u.f.p. to procedury wynikające z umów międzynarodowych lub innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków europejskich. Wobec brzmienia art. 184 u.f.p., procedury te należy rozumieć szeroko, tzn. jako ogół wszystkich procedur (ustalonych na poziomie wspólnotowym i krajowym), w tym także postanowienia umowy o dofinansowanie projektu, zgodnie z którymi dokonywane jest wydatkowanie środków europejskich. W przypadku stwierdzenia takiego naruszenia, beneficjent, na podstawie przepisu art. 207 ust. 8 u.f.p., jest wzywany do zwrotu środków lub wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnej płatności o kwotę podlegającą zwrotowi. Jak już Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, skarżąca w skardze kasacyjnej skutecznie nie podniosła zarzutów naruszenia przepisów postępowania, zatem stan faktyczny sprawy przyjęty do oceny zastosowanych przepisów prawa materialnego nie został zakwestionowany. Zarzucając natomiast Sądowi I instancji w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej przepisów ufp w istocie kwestionuje ustalenie organów, że w sprawie doszło wykorzystania środków przeznaczonych na realizacje programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ufp. Zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można uzasadniać kwestionując ustalenia stanu faktycznego. Co prawda naruszenia prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania pozostają w związku z ustaleniami dotyczącymi okoliczności faktycznych, niemniej jednak dla skuteczności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego niezbędne jest jednoczesne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez niedostateczne czy błędne ustalenie i ocenę okoliczności faktycznych sprawy. Jeżeli w skardze kasacyjnej skutecznie tego nie uczyniono, jak też nie zakwestionowano przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydanych decyzji Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany przyjąć, że wnoszący skargę kasacyjną nie podważa ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skoro autor skargi kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie podważył skutecznie ustalenia, że całość wydatków objętych niniejszym projektem należy uznać za poniesione w sposób naruszający procedury w rozumieniu art. 184 ufp (czyli naruszające postanowienia umowy o dofinansowanie), to w konsekwencji całość środków otrzymanych przez skarżąca podlega zwrotowi na podstawie art. 207 ust 1 pkt 2 u.f.p. Na koniec wskazać należy, że skarżąca również niezasadnie zarzuca naruszenie art. 207 ust. 12 ustawy o finansach publicznych, który w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania. Natomiast w podstawie prawnej decyzji dotyczącej zwrotu przedmiotowej dotacji powołany został przez organ przepis art. 207 ust. 12a u.f.p., zgodnie z którym w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez: instytucję zarządzającą albo organ odpowiedzialny za wdrożenie instrumentu "Łącząc Europę", albo organ pełniący funkcję odpowiednio Krajowego Punktu Kontaktowego lub Krajowej Instytucji Koordynującej w programach finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2 – służy wniosek do tej instytucji albo organu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Naruszenia zaś tego przepisu skarga kasacyjna nie zawiera. Skarga kasacyjna rozumieniu art. 184 p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W konsekwencji, ponieważ żaden z zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej nie okazał się zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 poz. 1804 ze zm. ).