I SAB/Wa 483/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi W. G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomość [...] 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia 8 lipca 2014 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...] ozn. nr hip. [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego W. G. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 3 marca 2015 r. (data prezentaty) W. G. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], hip nr. [...]. W dniu 8 lipca 2014 r. wpłynął do Urzędu [...] wniosek W. G. o ustalenie odszkodowania za ww. grunt. Pismem z dnia 12 września 2014 r. W. G. wystąpił - w trybie art. 37 kpa - z zażaleniem na nierozpoznanie powyższego wniosku, na skutek którego Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] uznał je za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do czterech miesięcy od dnia otrzymania postanowienia wraz z aktami sprawy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda [...] wskazał, że organ nie rozpoznał merytorycznie sprawy, ani nie wyznaczył dodatkowego terminu jej załatwienia. Na mocy art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z § 3 tego przepisu załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wskazał także, iż po doręczeniu postanowienia Prezydent powinien podejmować czynności procesowe oraz gromadzić materiał dowodowy w sposób systematyczny i sprawny, zgodnie z zasadą szybkości i ekonomiki postępowania, aby unikać bezzasadnego jego przedłużania. Orzeczenie to wpłynęło do Prezydenta [...] w dniu 6 lutego 2015 r. Pismami opatrzonymi datą [...] czerwca 2015 r. organ prowadzący postępowanie wystąpił do Biura Geodezji i Katastru Wydziału Delegatury Dzielnicy [...] o nadesłanie mapy z zaznaczonymi granicami aktualnych działek ewidencyjnych, granicami dawnej nieruchomości i wydruku informacji ewidencji gruntów dla działek ewidencyjnych, w skład których wchodzi dawna nieruchomość hipoteczna oraz do Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatury w tej dzielnicy o przesłanie akt własnościowych nieruchomości. Poinformował ponadto stronę o czynnościach w prowadzonym postępowaniu oraz wezwał do przedłożenia do akt sprawy postanowień o nabyciu praw do spadku lub innego dokumentu potwierdzającego następstwo prawne po osobach przez niego wskazanych. Z kolei pismami z dnia [...] czerwca 2015 r. Prezydent [...] zwrócił się do: Sądu Rejonowego dla [...] o wydanie zaświadczenia z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, Archiwum Państwowego w [...] o przesłanie dokumentów z akt Biura Odbudowy [...], dotyczących przedmiotowego gruntu, a także z zasobu archiwalnego [...] – Kolekcja I map i planów [...], sygn. [...], fragmentu Ogólnego planu zabudowania Miasta [...], zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych [...] sierpnia 1931 r., dotyczącego ww. terenu. W. G. złożył w dniu 3 marca 2015 r. - a więc przed upływem terminu wyznaczonego przez Wojewodę - skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta [...], wnosząc o wyznaczenie organowi niezwłocznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Uzasadnił, iż od złożenia wniosku o odszkodowanie zawartego w piśmie z dnia 7 lipca 2014 r. Prezydent nie podjął w sprawie jakichkolwiek czynności. Zaś Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. uznał wniesione, w trybie art. 37 kpa, zażalenie za uzasadnione. Dodał, że brak czynności organu świadczy o rażącej jego bezczynności. Odpowiadając na skargę Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi i stwierdził, że w toku postepowania organ podjął szereg czynności mających na celu zgromadzenie niezbędnej dokumentacji. Do dnia 7 sierpnia 2015 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarga jest uzasadniona. Należy również wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżący bowiem, przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta [...], złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa do Wojewody [...]. W myśl art. 149 § 1 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczyć także należy, że zgodnie art. 12 § 1 kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). W przypadku skargi na bezczynność organu, czy przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania administracyjnego, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "bezczynność władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (vide: wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24). W orzecznictwie wyrażony został również pogląd, zgodnie z którym organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa, ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000, nr 6, poz. 87). Wniesienie do sądu administracyjnego skargi zawierającej żądanie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, czy interpretacji lub dokonania czynności, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., opartej na przesłance bezczynności organu nie ogranicza zakresu kontroli sądowej do przesłanki wskazanej w skardze. W sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy zakres kontroli sądowej wyznaczają granice sprawy administracyjnej, w której istnieje obowiązek wydania wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa decyzji, postanowienia, aktu, interpretacji lub podjęcia czynności (vide: wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2521/13; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Przepis ten służy zatem ochronie praw podmiotowych jednostki, tj. prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. Strona wnosząc skargę na bezczynność organu administracji zarzuca w istocie właśnie naruszenie jej prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Dopiero więc merytoryczne rozpoznanie skargi przez sąd pozwala ustalić, czy w sprawie doszło do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie, czy też zaistniał stan bezczynności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że ustalony w sprawie stan faktyczny wskazuje, iż w sprawie wystąpiła bezczynność, gdyż nie załatwił sprawy w terminie wskazanym w kpa oraz w dodatkowym okresie, wyznaczonym przez Wojewodę [...] w postanowieniu z dnia [...] lutego 2015 r. Podejmowane przez Prezydenta czynności procesowe nie charakteryzowały się właściwą koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa. Gromadzenie w sposób prawidłowy dokumentacji niezbędnej do rozpoznania sprawy Prezydent rozpoczął dopiero w czerwcu 2015 r., tj. po złożeniu przez wnioskodawcę skargi na bezczynność. Nie można zatem uznać, że organ dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w terminie dodatkowym wyznaczonym przez Wojewodę [...]. Należy podkreślić, że okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów mają znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., czy też nie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu niniejszej sprawy miała co prawda miejsce z naruszeniem podstawowych zasad postępowania, zwłaszcza wynikających z art. 8, art. 9. art. 12, jak również z naruszeniem art. 35 i art. 36 k.p.a. - jednak nie miała charakteru rażącego. Na tę ocenę ma wpływ fakt, że organ podejmował czynności niezbędne do zakończenia sprawy i mimo, że robił to bez dołożenia należytej staranności, to rozmiar naruszeń przepisów w tym zakresie nie miał charakteru na tyle negatywnego dla stron postępowania, aby uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Przy dokonywanej ocenie Sąd uwzględnił, że postępowania prowadzone na podstawie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami należą do spraw skomplikowanych, z uwagi na swój historyczny charakter i złożoną sytuację prawną gruntów [...] oraz fakt podjęcie licznych czynności przez organ w czerwcu 2015 r. Art. 149 p.p.s.a. nie określa kryteriów, jakimi powinien kierować się Sąd Administracyjny określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. Oznacza to, iż w kwestii określenia terminu Sąd dysponuje swobodą i nie jest związany terminami, o jakich mowa w art. 35 kpa. Powinien kierować się interesem strony, a przede wszystkim brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że - biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy - termin czteromiesięczny na rozpoznanie wniosku o odszkodowanie będzie adekwatny i realny. W tym czasie Prezydent [...] powinien w sposób jednoznaczny ustalić, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do przyznania odszkodowania z art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.) i w zależności od dokonanych ustaleń wydać stosowną decyzję w ustawowym terminie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ppsa, w zw. z art. 119 pkt 2, art. 120 i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.