II OZ 949/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 7 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W. S. i A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 671/15 o oddaleniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi W. S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 671/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – po rozpoznaniu wniosku W. S. i A. S. – oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu. W uzasadnieniu Sąd podał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Lędziny z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] ustalającą na rzecz F. Sp. z o. o. z siedzibą w L. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budowa budynku biurowego wraz z parkingiem i zjazdem z drogi publicznej na działkach nr: [...] położonych przy ul. S. w L. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję organu odwoławczego, W. S. i A. S. wnieśli o wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji do czasu prawomocnego i wykonalnego zakończenia postępowania w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd przytaczając art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., podniósł, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd może nastąpić wyłącznie na wniosek skarżącego, a zatem to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. Wnioskujący musi dokładnie przytoczyć okoliczności, które przemawiają za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, bowiem od uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody i negatywnych skutków zależy orzeczenie sądu. W ocenie Sądu skarżący nie wskazali okoliczności, których wystąpienie przemawiałoby za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, w szczególności nie wskazali, na czym polegałaby ewentualna znaczna szkoda lub nieodwracalne skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Uprawdopodobnienie zaś okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji spoczywa na stronie skarżącej. Również działając z urzędu Sąd nie dopatrzył się przesłanek przemawiających za uwzględnieniem złożonego wniosku. Wynika to z charakteru decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, stwierdza jedynie zgodność zamierzenia inwestycyjnego z prawem, sama w sobie nie uprawnia natomiast do rozpoczęcia robót budowlanych. Inwestycja konkretyzuje się dopiero na etapie pozwolenia na budowę i dopiero wówczas może wystąpić po stronie osób trzecich możliwość doznania szkody bądź skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie W. S. i A. S., reprezentowani przez adw. P. B., zaskarżyli powyższe postanowienie w całości. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez odmowę wstrzymania przez Sąd wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego i wykonalnego zakończenia postępowania w sprawie, pomimo zaistnienia przesłanek warunkujących wstrzymanie decyzji zwłaszcza w kontekście grożącego skarżącym niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący wnieśli na podstawie art. 194 § 3 p.p.s.a. o zmianę zaskarżonego postanowienia, względnie na podstawie art. 194 § 3 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie na rzecz skarżących W. i A. S. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżący zakwestionowali twierdzenia Sądu, iż skarżący w żaden sposób nie wskazali na czym miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem już z treści zarzutów zawartych w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach wynika, iż zrealizowanie spornej inwestycji w sposób znaczący nie tylko zaburzy ład przestrzenny poprzez niewłaściwie dokonaną analizę urbanistyczną i nie wzięcie pod uwagę cech zabudowy budynków już istniejących, to ponadto również w znacznej mierze uniemożliwi im korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób oraz narazi skarżących na uciążliwości związane z prowadzonymi pracami budowlanymi, a w dalszej perspektywie na spadek wartości nieruchomości. Będzie to związane z faktem, iż przy zrealizowaniu spornej inwestycji, wśród dotychczasowej zabudowy istniejącej na tym terenie, na którą składają się 94 budynki mieszkalne, 1 budynek usługowo- mieszkalny i 1 budynek usługowy o kubaturze ok. 250 m2 powstanie budynek, którego kubatura wynosić będzie 3.200 m2, czyli 13-krotnie więcej niż jedyny występujący na tym obszarze budynek usługowy. To natomiast sprawi, iż sąsiednie budynki mieszkalne, w związku z wymiarami projektowanego budynku, pozbawione zostaną światła słonecznego w części pomieszczeń codziennego użytku. W ocenie skarżących usytuowanie tak dużego budynku wśród niskiej zabudowy mieszkalnej w znaczący sposób uniemożliwi skarżącym korzystanie ze swojej nieruchomości w dotychczasowy sposób, co w sposób wyraźny skarżący sygnalizowali również w złożonej skardze, a co nie zostało wzięte pod uwagę przez Sąd. Skarżący wskazywali również, iż w zaskarżonej decyzji została wadliwie określona linia pomiędzy budynkiem na działce nr [...], co powoduje, iż planowana inwestycja będzie niezgodnie z przepisami zbliżona do krawędzi ul. P., w stosunku do budynku skarżących na działce [...], co również będzie im utrudniało korzystanie ze swojej nieruchomości i narazi skarżących na uciążliwości związane z pracami budowlanymi spornej inwestycji. Skarżący nie zgodzili się z twierdzeniem Sądu, że w związku z tym, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter deklaratoryjny, nie istnieją zatem podstawy do wstrzymania, bowiem decyzja ta nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Skarżący podnieśli, iż wprawdzie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sama w sobie takiego uprawnienia nie kreuje, natomiast na jej podstawie można uruchomić proces budowlany, który w konsekwencji będzie mógł doprowadzić do powstania projektowanego budynku według dotychczasowych ustaleń, a to natomiast będzie niekorzystne dla skarżących, których działka będzie sąsiadować z planowaną inwestycją. Skarżący chcieliby mieć pewność, iż do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w niniejszej sprawie nie zostanie uruchomiony proces budowlany zmierzający do realizacji inwestycji w jej dotychczasowym rozmiarze, bowiem to doprowadziłoby do znaczących utrudnień w korzystaniu z nieruchomości przez skarżących i przyczyniłoby się do spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Brzmienie tego przepisu oznacza, iż to strona jest obowiązana do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd musi opierać się na materiale pozwalającym zająć stanowisko. Zaznaczyć jednakże należy, iż możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie wskazanego przepisu nie oznacza, iż Sąd jest zobligowany w każdym przypadku – niezależnie od okoliczności sprawy – uwzględnić wniosek strony skarżącej. Z uwagi na decyzję zaskarżoną w niniejszej sprawie podkreślić należy, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu art. 61 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z. Kmieciak, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Rz 1382/96, opubl. OSP 1998/3/54). Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje decyzja o warunkach zabudowy, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] maja 2015 r., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego wraz z parkingiem i zjazdem z drogi publicznej, nie nadaje się do wykonania. Wydanie zaskarżonej decyzji nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja ta nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Jednym przejawem wykonania decyzji o warunkach zabudowy jest wydanie na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiącym podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Inwestor musi, przed rozpoczęciem budowy, uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ustala wprawdzie jakie może być przeznaczenie terenu objętego wnioskiem, lecz nie uprawnia inwestora do "fizycznej" zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Dopiero decyzja udzielająca pozwolenia na budowę uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do określonego sposobu zagospodarowania terenu. Postępowanie administracyjne o wydanie pozwolenia na budowę jest postępowaniem dwuinstancyjnym. A zatem, stronom przysługuje prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, a następnie skarga do sądu administracyjnego i skarga kasacyjna, a także wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił zażalenie.