II OSK 380/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Barbara Adamiak del WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 października 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 691/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 9 października 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 691/15 oddalił skargę [...] (dalej jako "skarżąca") na decyzję Wojewody Śląskiego z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydenta Miasta Gliwice decyzją z [...] września 2014 r. nr [...], na podstawie art. 11a i art. 11f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasad przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.; dalej jako "specustawa"), udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "[...]". Nadto, na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e) i f) specustawy, określono działki znajdujące się poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy, podlegające ograniczeniu w korzystaniu w celu realizacji przebudowy m.in. sieci uzbrojenia terenu, w tym dz. nr [...] i [...], na których zaprojektowano przebudowę zjazdu publicznego (dz. nr [...]) oraz przebudowę sieci ciepłowniczej i rowu odwadniającego (dz. nr [...]). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca, jako właściciel działek nr [...] i [...], sprzeciwiając się lokalizacji na tych działkach dwóch ciepłociągów wysokich parametrów. Wojewoda Śląski decyzją z [...] kwietnia 2015 r. orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej dz. nr [...] i umorzeniu postępowania w tym zakresie, z uwagi na wycofanie wniosku inwestora (pkt 1), uchyleniu tej decyzji co do wykazu działek znajdujących się poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy i orzeczeniu poprzez wskazanie działek, podlegających ograniczeniu w korzystaniu w związku z obowiązkiem dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, m.in. dz. nr [...], określając zakres prac jako przebudowa sieci ciepłowniczej i zezwalając na ich wykonanie oraz ograniczając sposób korzystania z tych nieruchomości (pkt 2), uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji co do linii rozgraniczających teren i orzeczenie poprzez wskazanie nowego zapisu (pkt 3). Zdaniem organu odwoławczego choć przeprowadzone postępowanie odpowiada wymogom specustawy, to jednak decyzja organu pierwszej instancji wymagała korekty, gdyż w toku postępowania inwestor zrezygnował z robót na dz. nr [...]. Odwołując się do definicji "przebudowy" (art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.)) oraz "sieci uzbrojenia terenu" (art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520)), Wojewoda uznał, że część robót nie mieści się w dyspozycji art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g) specustawy. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, organ wyjaśnił, że organy orzekające nie są uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do sądu administracyjnego skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji, jako wydanych z rażącym naruszeniem: art. 19, art. 26 § 2 i art. 25 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako "Kpa") – poprzez wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji będący jednocześnie wnioskodawcą; art. 107 § 1 Kpa – poprzez brak jednoznacznego oznaczenia strony w decyzji organu odwoławczego; art. 109 § 1 i art. 110 Kpa oraz art. art. 6, 8, 9 i 11 Kpa – poprzez doręczenie decyzji organu odwoławczego bez załącznika w postaci rysunku nr 2 – projektu zagospodarowania terenu będącego częścią projektu budowlanego jako integralnej części decyzji; art. 11c, art. 11d ust. 1 pkt 9, art. 11i ust. 1 oraz art. 11f ust. 1 lit. g) i e) specustawy oraz art. 3 pkt 6 i 7a, art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 1 i 4 pkt 2 Prawa budowlanego – poprzez wydanie decyzji o przebudowie sieci ciepłowniczej na dz. nr [...] (poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy), podczas gdy obecnie na tej działce znajduje się jedynie przyłącze do sieci, służące wyłącznie skarżącej, zaś wpięcie znajduje się na innej działce, a zatem decyzja o pozwoleniu na budowę sieci na działce skarżącej winna stanowić załącznik do wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej; art. 11c, art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy oraz art. 19, art. 26 § 2 pkt 1 i art. 25 § 1 pkt 1 Kpa poprzez wydanie przez organ pierwszej instancji opinii o braku możliwości uzyskania dla przedmiotowej inwestycji decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych; art. 11c, art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 specustawy – poprzez całkowite pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji; art. 107 § 1 i 3 Kpa – polegające na pominięciu zawartego w odwołaniu zarzutu co do możliwości zrealizowania przebudowy sieci ciepłowniczej na dz. nr [...]; art. 11c specustawy oraz art. art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 77 § 1 i 80 Kpa – poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej zmodyfikował żądanie skargi domagając się stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji, ewentualnie ich uchylenie co do dz. nr [...] i [...], podtrzymując w tym zakresie zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym wyrokiem z 9 października 2015 r. powyższą skargę oddalił. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja, w zakresie dotyczącym dz. nr [...] i [...], nie narusza prawa w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że spór w niniejszej sprawie nie dotyczy przebiegu samej drogi, lecz kwestii związanych z realizacją na działce skarżącej nr [...] sieci ciepłowniczej poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy. Zdaniem Sądu, inwestycja polegająca na przebudowie sieci ciepłowniczej, o ile konieczność takiej przebudowy wynika z realizacji samej inwestycji drogowej, podpada pod tryb specustawy, co wynika z treści art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e) i g) specustawy. Oczywiste jest, że rozstrzygnięcie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e) tej ustawy, odnoszące się do przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, dotyczy ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości poza liniami rozgraniczającymi drogę, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie. Zakres prac na dz. nr [...], polegający na przebudowie sieci ciepłowniczej oraz ograniczeniu sposobu korzystania z tej nieruchomości, polegający na zezwoleniu na wykonanie robót poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy, mieści się zatem w dyspozycji art. 11f ust.1 pkt 8 lit. e) i g) oraz ust. 2 specustawy. Sieć ciepłownicza jako inwestycja liniowa, stanowiąca sieć uzbrojenia terenu, charakteryzuje się długością. Zmiana przebiegu tej sieci w części, odnoszącej się do określonego odcinka, musi być kwalifikowana jako przebudowa, a nie budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, w świetle dołączonych do skargi dokumentów w postaci taryfy, wynika wprost, że przyłącze stanowi odcinek sieci ciepłowniczej. Sąd nie podzielił też stanowiska skarżącej co do konieczności wyłączenia Prezydenta Miasta Gliwice w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że sporna inwestycja polega na budowie drogi gminnej. Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy, w odniesieniu do takiej kategorii dróg decyzje wydaje starosta na wniosek właściwego zarządcy drogi. Wynika z tego wprost kompetencja prezydenta miasta na prawach powiatu, jakim jest Miasto Gliwice, do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do drogi gminnej, obejmującej także rozstrzygnięcia przewidziane w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g) tej ustawy. Zdaniem Sądu, nietrafny jest też zarzut pozbawienia skarżącej udziału w postępowaniu. Jak wynika z akt administracyjnych, zawiadomienie o wszczęciu postępowania odebrał w dniu 22 lipca 2014 r. ks. L. P., zaś zawiadomienie o decyzji organu pierwszej instancji w dniu [...] października 2014 r. – ojciec R. W. (vide: zwrotne dowody doręczenia przez pocztę). Faktem jest, że decyzja organu odwoławczego została doręczona skarżącej bez załącznika mapowego, jako integralnej części, to jednak tego rodzaju naruszenie nie podpada pod przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, ani też nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy uchylił bowiem w tym zakresie decyzję organu pierwszej instancji co do tej działki i wyeliminował orzeczenie co do przebudowy rowu melioracyjnego. Gdy zaś idzie o dz. nr [...], organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji w tej części i umorzył postępowanie w tym zakresie, a mianowicie w zakresie projektowanej przebudowy zjazdu publicznego z uwagi na cofnięcie wniosku i rezygnację z tego zakresu robót przez inwestora, spowodowaną brakiem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu, nietrafny jest też zarzut braku oznaczenia stron w decyzji organu odwoławczego. Wojewoda wskazał bowiem skarżącą jako wnoszącą odwołanie, a w pozostałym zakresie oznaczenie stron wynika z decyzji organu pierwszej instancji. Nie mógł też odnieść skutku zarzut braku opinii właściwego organu o konieczności oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. O kwalifikacji spornego przedsięwzięcia na gruncie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2014 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) decydują bowiem parametry drogi (§ 2 ust. 1 pkt 31 i 32 oraz § 3 pkt 60 ww. rozporządzenia). Sporna inwestycja, polegająca na budowie drogi gminnej o długości nie przekraczającej 1 km, nie kwalifikuje się do żadnego z przedsięwzięć, wymienionych w rozporządzeniu. Wbrew twierdzeniom skargi, organ odwoławczy omówił również w motywach decyzji wyjaśnienia inwestora i trafnie powołał się na treść art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu wybór rozwiązań projektowych należy do inwestora, a organy administracji władne są jedynie do zobowiązania inwestora złożenia wyjaśnień. Nie są jednak uprawnione do oceny racjonalności, czy słuszności rozwiązań projektowych. Przyjęte rozwiązanie nie godzi też w istotę prawa własności, a jedynie ogranicza sposób korzystania z niej. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 11f ust. 1 lit. g) i h) w zw. z art. 11f ust. 1 lit. e) oraz art. 11i ust. 1 specustawy w zw. z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, polegającym na przyjęciu, że w stanie faktycznym sprawy, objętym wnioskiem Prezydenta Miasta Gliwice o wydanie decyzji jest zasadne zastosowanie powołanych przepisów jako właściwych do przebudowy sieci ciepłowniczej i stanowiących podstawę prawną wydanych rozstrzygnięć, podczas gdy w rzeczywistości, zgodnie z art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7a; art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 1 i ust. 4 pkt 2) Prawa budowlanego, zakres planowanej inwestycji w tym zakresie nie dotyczy przebudowy, lecz budowy sieci ciepłowniczej, co wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 1 i ust 4 pkt 2) Prawa budowlanego, b) art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy w zw. z art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 1 i ust. 4 pkt 2) Prawa budowlanego polegającym na braku zastosowania przedmiotowych przepisów w sprawie i wydania rozstrzygnięć z pominięciem ich zastosowania, mimo że zakres inwestycji na dz. [...] dotyczy budowy sieci ciepłowniczej na nieruchomości skarżącej, w zakresie której inwestor winien przed złożeniem wniosku uzyskać ostateczne pozwolenie na budowę tejże, która to decyzja powinna stanowić załącznik do wniosku. 2) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "Ppsa"), b) art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z: - art. 19 Kpa i art. 26 § 2 pkt 1 Kpa w zw. z art. 25 § 1 pkt 1 Kpa, tj. uznaniu przez Sąd, że prawidłowe jest wydanie decyzji przez Wojewodę Śląskiego jako organ odwoławczy, podczas gdy w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Gliwice będący kierownikiem organu administracji publicznej (Gminy Gliwice), jako inwestor zadania: [...], podlega wyłączeniu z mocy prawa od prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie i wydania decyzji na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 Kpa, zaś zgodnie z art. 26 § 1 pkt 1 Kpa organem pierwszej instancji z urzędu jest Wojewoda Śląski; - art. 109 § 1, art. 110, art. 6, art. 8, art. 9, art. 11 Kpa polegającym na uznaniu przez Sąd, że prawidłowe jest doręczenie skarżącej decyzji Wojewody Śląskiego z [...] kwietnia 2015 r. bez załącznika 1 (rysunek nr 2 Projekt zagospodarowania terenu, będący częścią projektu budowlanego), stanowiącego jak wynika z treści przedmiotowej decyzji jej integralną część, w którym to załączniku zostały zawarte w szczegółowym ujęciu projektowym dokonane przez Wojewodę Śląskiego (a jedynie ogólnie opisane w treści decyzji) zmiany decyzji organu pierwszej instancji dotyczące skarżącej (inny przebieg sieci ciepłowniczej na dz. [...]); - art. 11c w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 11i ust. 1 oraz art. 11f ust. 1 lit g) i e) specustawy w zw. z art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7a, art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 1 i ust. 4 pkt 2) Prawa budowlanego polegającym na przyjęciu przez Sąd, że istnieje możliwość wydania w trybie przyjętym przez organy (art. 11f ust. 1 lit g) i e) specustawy) przebudowy sieci ciepłowniczej na dz. [...] (poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy), podczas gdy obecnie znajduje się tam nie sieć, a jedynie przyłącze do istniejącej sieci ciepłowniczej, służące wyłącznie skarżącej (wpięcie do miejskiej sieci ciepłowniczej znajduje się poza obszarem dz. [...], na dz. [...]); - art. 11c w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy w zw. z art. 19, art. 26 § 2 pkt 1 i art. 25 § 1 pkt 1 Kpa polegającym na przyjęciu przez Sąd, że jest zgodne z obowiązującymi przepisami wydanie przez Prezydenta Miasta Gliwice opinii o braku konieczności wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych (pismo Urzędu Miasta Gliwice Wydział Środowiska z [...] sierpnia 2012 r. [...]), stanowiącej załącznik do wniosku Prezydenta Miasta Gliwice o wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w sytuacji gdy Gmina Miasta Gliwice działająca przez Prezydenta Miasta Gliwice jest również inwestorem przedmiotowej inwestycji, zatem na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 Kpa podlega z urzędu wyłączeniu od wydawania opinii w przedmiotowej sprawie; - art. 11c specustawy w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kpa w zw. z art. art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 77 § 1 i 80 Kpa, polegającym na przyjęciu przez Sąd, że organ odwoławczy nie powinien uchylić decyzji organu pierwszej instancji mimo braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a co za tym idzie dokonania nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji jego nieprawidłowej subsumcji. Ponadto polegającym na przyjęciu przez Sąd, że organ odwoławczy zasadnie odmówił uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w zakresie dz. [...] i [...] i wydania w tym zakresie rozstrzygnięcia reformacyjnego, w miejsce uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Gliwice i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji, a tym samym uznaniu, że: Prezydent Miasta Gliwice nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 Kpa z urzędu jako organ pierwszej instancji od prowadzenia postępowania i wydania decyzji w przedmiotowej sprawie; na dz. [...] istnieje miejska sieć ciepłownicza, stanowiąca własność PEC w Gliwicach, wobec której w trybie specustawy może być wydana decyzja o jej przebudowie w oparciu o art. 11f ust. 1 lit. g) i h) w zw. z art. 11f ust. 1 lit. e) oraz art. 11i ust. 1 specustawy w zw. z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego; istnieje możliwość przebudowy sieci ciepłowniczej na dz. [...] w trybie art.11f ust. 1 pkt 8 lit. g) i h) w zw. z art. 11f ust. 1 lit. e) specustawy; zlokalizowanie fragmentu sieci ciepłowniczej na działce skarżącej wynika z przyczyn technicznych i nie stoi w sprzeczności z przepisami specustawy a interes społeczny przemawia za realizacją przedmiotowej inwestycji w sposób zgodny w wnioskiem inwestora, pomimo braku zalegania w aktach postępowania wyliczeń ukazujących badania statyczne oraz parametry techniczne użytkowania sieci przy przebiegu ciepłociągu po prawej - stronie ul. [...] (działki Gminne) i po lewej stronie (na działce Jezuitów) - w przebiegu proponowanym za wnioskiem inwestora (wersja I) i przed organem drugiej instancji (wersja 11) i braku wszechstronnego wyjaśnienia dlaczego nie jest możliwe pozostawienie sieci po prawej stronie ul. [...], w sytuacji, gdy dotychczas ten ciepłociąg był tam dotychczas posadowiony, w szczególności poprzez analizę rzędnych sieci na tym terenie, technologii położenia sieci, rzędnych działek po prawej stronie ul. [...], a jakie po lewej stronie w miejscu proponowanego umiejscowienia sieci, planowanych przychodów ze sprzedaży działek gminnych (praw strona ul. [...]) oraz jaki jest szacowany koszt realizacji sieci ciepłowniczej po prawej stronie ul. [...], a jaki po lewej? c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa w powiązaniu z zarzutami, jak w pkt 1 lit. a) i b) oraz pkt 2 lit a) i b) skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma kwestia dopuszczalności ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżącej i zezwolenia na prowadzenie prac budowlanych poza liniami rozgraniczającymi drogi, polegającymi na budowie sieci ciepłowniczej w trybie specustawy drogowej. W istocie tego dotyczą oba zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 11f ust. 8 lit. e) specustawy (w wersji obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji) decyzja o realizacji inwestycji drogowej zawiera w razie potrzeby ustalenia dotyczące obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu. Jest faktem, iż użyte przez ustawodawcę określenie "przebudowa" jest sformułowaniem nieostrym, a zatem konieczne jest podjęcie próby jego zdefiniowania. Z całą pewnością przepis ten nie obejmuje budowy nowych instalacji. Jeżeli odwołać się do art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, jak wywodzi to skarżąca, to przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Taka wąska interpretacja powodowałaby, że większość związanych z budową drogi przełożeń infrastruktury przesyłowej, nie mieściłaby się w tym pojęciu. Dlatego też użyte w specustawie sformułowanie "przebudowa sieci uzbrojenia terenu" ma swoją autonomiczną treść, która nie może być odczytywana przez pryzmat pojęcia "przebudowa" zdefiniowanego w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. W specustawie mówi się bowiem nie o przebudowie konkretnych urządzeń (obiektów budowlanych), ale sieci uzbrojenia terenu. Dla Naczelnego Sądu Administracyjnego jest oczywistym, że przebudowa taka wiąże się także z przesunięciem sieci infrastrukturalnych w inne miejsce. Kwestia przesunięcia infrastruktury rozstrzygana jest jako dodatkowy element zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, ponieważ jest to element jednej inwestycji. Przedstawiona przez skarżącą wykładnia art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e) specustawy, uniemożliwiałaby w praktyce budowę większości dróg, ponieważ sam pas drogowy byłby realizowany w oderwaniu od przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a już prowadzenie dodatkowych prac, jako przełożenie ciepłociągu, czy linii energetycznej, wymagałoby osobnej decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzedzonej odpowiednimi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis art. 11f ust. 1 pkt 8 specustawy realizuje zasadę integralności inwestycji drogowej i umożliwia właśnie wydanie jednego zezwolenia realizacyjnego dla całej inwestycji obejmującej również prace budowlane poza pasem drogowym. Inwestor – zarządca drogi nie miał zatem obowiązku przed wydaniem zezwolenia realizacyjnego, uzyskać odrębnego pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych na nieruchomości skarżącej. Dlatego też powołane w zarzutach nr 1a i 1b przepisy Prawa budowlanego nie zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji nie został naruszony również art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy, ponieważ nie było potrzeby załączania do wniosku pozwolenia na budowę dotyczącego nieruchomości skarżącej. W związku z powyższym oba zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybione są również zarzuty naruszenia prawa procesowego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji wskazuje na rzeczywisty zakres rozstrzygania oraz na tok rozumowania, który doprowadził do określonej oceny rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu. Zostało ono przy tym sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w przepisie art. 141 § 4 Ppsa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd odniósł się do zarzutów i argumentów przedstawionych w skardze oraz wszechstronnie wyjaśnił podstawę prawną wyroku. Tym samym nie został naruszony art. 141 § 4 Ppsa. Kolejny zarzut dotyczy naruszenia, jako przepisu prawa procesowego, art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w powiązaniu z powołanymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i specustawy również nie zasługuje na uwzględnienie. Pomijając okoliczność, że część z przepisów powołanych w tym zarzucie ma charakter materialnoprawny (jak przepisy specustawy, czy art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, a ewentualne naruszenie art. 26 czy art. 25 Kpa stanowi podstawę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności) są całkowicie niezasadne. Należy przyznać rację Sądowi pierwszej instancji, że brak było podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta Gliwice od prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie i wydania decyzji. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni stanowisko ugruntowane w orzecznictwie administracyjnym, że prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcje starosty nie jest wyłączony - wobec braku wyraźnego wyłączenia ustawowego - od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych (por. wyroki NSA z 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 88/10; z 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1829/10, z 15 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 2087/11; z 2 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1840/12; z 30 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2254/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm.), funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta (pkt 1) i prezydent miasta (pkt 2). Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie (art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Prezydent Miasta Gliwice jest zatem z jednej strony organem wykonawczym gminy, z drugiej natomiast posiada uprawnienia starosty. W konsekwencji, prezydent miasta łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego, jak i samorządu powiatowego. W żadnym stopniu nie doszło zatem do naruszenia art. 19, art. 25 § 1 pkt 1 w zw. z art. 26 § 2 pkt 1 Kpa. Rozważania te odnoszą się również do kwestii związanej z zarzutem niewyłączenia się Prezydenta Miasta Gliwice od wydania opinii o braku konieczności wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Całkowicie niezasadne jest również zarzucanie Sądowi pierwszej instancji uznania, że prawidłowe jest doręczenie skarżącej decyzji Wojewody Śląskiego z [...] kwietnia 2015 r. bez załącznika. Specustawa nie przewiduje w ogóle doręczenia decyzji innym podmiotom niż inwestor, wynika to jednoznacznie z treści art. 11f ust. 3 specustawy. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 11c w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 11i ust. 1 oraz art. 11f ust. 1 lit g) i e) specustawy w zw. z art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7a, art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 1 i ust. 4 pkt 2) Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 11c w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy w zw. z art. 19, art. 26 § 2 pkt 1 i art. 25 § 1 pkt 1 Kpa nie mają w ogóle charakteru naruszenia prawa procesowego, na co wskazano już powyżej. Przepisy te nie zostały przy tym naruszone w żadnej mierze przez Sąd pierwszej instancji. Zarzuty dotyczące braku wyczerpującego wyjaśnienia kwestii lokalizacji ciepłociągu i zaakceptowania tego stanu przez Sąd są również niezasadne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów procesowych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a tym bardziej brak było podstaw, aby Sąd pierwszej instancji, z uwagi na domniemane naruszenia prawa procesowego, stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji. Zaznaczyć należy, że w świetle powołanych przepisów i przepisów regulujących postępowanie zmierzające do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, organy orzekające nie mogą oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Inwestor przebudowując sieć ciepłowniczą miał prawo przyjąć określone rozwiązanie projektowe dotyczące przebiegu sieci ciepłowniczej. Kwestie związane z ewentualną możliwością lokalizacji sieci na działkach po drugiej stronie ulicy nie mają żadnego wpływu na legalność zaskarżonego wyroku. Nie można, tak Sądowi pierwszej instancji, jak i organom zarzucać naruszenia prawa procesowego z tego powodu, że nie przeprowadziły żądanej przez skarżącą analizy rozwiązań zawartych w projekcie, tak jak chciałaby tego skarżąca. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia w tym zakresie jakiegokolwiek przepisu prawa procesowego w stopniu mogącym skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Nie mógł tym samym odnieść zamierzonego skutku również zarzut nr 2c. Skoro bowiem wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne co do istoty, to nie mogą one odnieść skutku jako naruszenie prawa procesowego polegającego na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa w zw. z zarzutami, jak w pkt 1 lit a) i b) oraz pkt 2 lit a) i b). Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Pps , oddalił skargę kasacyjną.