I OSK 263/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Sp. z o.o. w B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 879/15 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi J.Sp. z o.o. w B. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 879/15) odrzucił wniesioną przez spółkę J.Sp. z o.o. w B. skargę na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu [...] stycznia 2015 r. inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. wszczął kontrolę w J.Sp. z o.o. w B. W dniu [...] stycznia 2015 r. skarżąca złożyła sprzeciw wobec ww. czynności kontrolnych. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. inspektor pracy orzekł o kontynuowaniu kontroli. Na sutek wniesionego przez skarżąca spółkę zażalenia Okręgowy Inspektor Pracy postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 roku, nr [...] utrzymał w mocy postanowienie inspektora pracy z dnia [...] stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, prawomocnym postanowieniem z dnia 8 maja 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 418/15), odrzucił zaś wniesioną na ww. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] lutego 2015 r., skargę. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. spółka J.Sp. z o.o. w B. wniosła ponownie sprzeciw wobec podjętej kontroli przez inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B., podnosząc przekroczenie upoważnienia do kontroli przez żądanie dokumentów nie mieszczących się w zakresie kontroli określonym w upoważnieniu do jej przeprowadzenia. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. inspektor pracy orzekł o kontynuowaniu kontroli. Na skutek zaś zażalenia wniesionego od powyższego postanowienia, Okręgowy Inspektor Pracy, postanowieniem z dnia[...] maja 2015 roku, nr [...] utrzymał w mocy postanowienie inspektora pracy z dnia [...] marca 2015r. Spółka J. sp. z o.o. w B. w dniu [...] czerwca 2015r. złożyła skargę na powyższe postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania skutkujące nieważnością postanowienia, przez ponowne rozpatrzenie zażalenia skarżącego na postanowienie z dnia [...] stycznia 2015 r. o nieuwzględnieniu sprzeciwu i kontynuowaniu czynności kontrolnych, gdy zostało ono już rozstrzygnięte postanowieniem Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] lutego 2015 r. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w B. wnosił o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Odrzucając skargę - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał brak swojej kognicji do rozpoznania niniejszej sprawy. W uzasadnieniu postanowienia Sąd Wojewódzki wskazywał, że zaskarżone postanowienie, które zostało wydane w procedurze kontrolnej nie podlegało kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem nie należało do katalogu rozstrzygnięć, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki stwierdził, że postępowanie kontrolne, w toku którego zostało wydane zaskarżone postanowienie, zostało uregulowane w Rozdziale 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589 ze zm.). Z kolei ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j. Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) normuje w Rozdziale 5 kontrolę działalności gospodarczej przedsiębiorcy. W świetle art. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, podmiot ten jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie. W tym też zakresie jest on upoważniony do prowadzenia postępowania kontrolnego, które - zgodnie z art. 21 tego aktu - ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń. Z kolei ustawa o swobodzie działalności gospodarczej normuje w art. 77 ust. 1 zakres przedmiotowy kontroli stanowiąc o kontroli działalności gospodarczej. Zakres tej kontroli wynika natomiast z regulacji ustaw szczególnych normujących działalność gospodarczą, np. przestrzeganiu w działalności gospodarczej przepisów dotyczących ochrony środowiska, czasu pracy kierowców, bezpieczeństwa żywności. Postępowanie kontrolne prowadzone przez Państwową Inspekcje Pracy ma swój odrębny przedmiot. Sąd Wojewódzki zaznaczył, iż przedmiotem kontroli w trybie procedury kontrolnej, prowadzonej na podstawie powołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, jak i powołanej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, przedmiotem postępowania administracyjnego jest ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą do autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego w celu rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach jednostki. Decyzja jest formą załatwienia sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1 k.p.a) Przepisy ww. Kodeksu dopuszczają możliwość rozstrzygnięcia w formie postanowienia, w zakresie współdziałania w procesie wydania decyzji (art. 106 § 5 w zw. z art. 106 § 1 k.p.a.). Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są jednak - zdaniem Sądu - wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, a jedynie w ich następstwie może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 1 powołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1–4, 6 i 7 oraz art. 11a, kieruje wystąpienia, o których mowa w art. 11 pkt 8, wnosi powództwa oraz wstępuje do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 11 oraz podejmuje inne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów. Sąd zaznaczył przy tym, iż odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego. Nie można zatem wyłącznie z faktu możliwości wniesienia zażalenia od postanowienia wyprowadzić dopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym. Artykuł 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. - zdaniem Sądu Wojewódzkiego - stanowi expressis verbis o zaskarżalności postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie kończy jednak postępowania administracyjnego, jak i nie rozstrzyga istoty sprawy. Postanowienie to nie podlega zatem kontroli sądów administracyjnych - na podstawie ww. przepisu. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie, sprowadzające się do ustalenia stanu faktycznego w zakresie przestrzegania przepisów prawa pracy, nie stanowi też aktu lub czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Ponadto, postanowienia wydane w postępowaniu kontrolnym z uwagi na odrębny przedmiot od przedmiotu postępowania administracyjnego nie podlegają zaskarżeniu - na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. W przepisach szczególnych brak jest również regulacji legitymującej sądy administracyjne do dokonywania kontroli zaskarżonego postanowienia. Nie odnajdował zatem - zdaniem Sądu - w niniejszym przypadku zastosowania art. 3 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd Wojewódzki uznał, że na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Spółka J. sp. z o.o. w B., w skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w całości, zarzuciła mu naruszenie: - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez przyjęcie, że inne niż określone w przepisie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, muszą kształtować bezpośrednio uprawnienia lub obowiązki materialnoprawne; - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w zw. z art. 84c ust. 9 oraz art. 82 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] maja 2015 roku, Nr rej.: [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. z dnia [...] stycznia 2015 roku, znak [...], o kontynuowaniu czynności kontrolnych, sprowadza się jedynie do ustalenia stanu faktycznego i nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawych, wynikających z przepisów prawa i dlatego nie podlega kontroli przez sąd administracyjny. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazywano, że twierdzenie Sądu I instancji, iż zaskarżone postanowienie nie jest aktem, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczącym uprawnień lub obowiązków skarżącego, jest nieprawidłowe. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, postanowienie to jest aktem z zakresu administracji publicznej, która, w ujęciu materialnym, oznacza działalność, której przedmiotem są zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, do których zalicza się kontrolę wykonywaną przez władzę wykonawczą wobec podmiotów spoza aparatu administracyjnego. Zadania Państwowej Inspekcji Pracy obejmują dokonywania m. in. kontroli, której zakres, przedmiot, obowiązki kontrolowanego podmiotu i uprawnienia inspektorów Inspekcji Pracy uregulowano w rozdziale 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Uprawnieniom inspektorów Inspekcji Pracy w tym zakresie odpowiadają zaś obowiązki kontrolowanego przedsiębiorcy. Skarżąca podkreśliła, iż postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych i postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych, zostały skierowane do konkretnego, indywidualnego podmiotu. Skarżąca nie jest też podporządkowana organizacyjnie organom wydającym postanowienia. Samo postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych również nie dokonuje ustaleń faktycznych, ale rozstrzyga o obowiązku przedłożenia przez skarżącego szeregu dokumentów wskazanych w żądaniu Inspektora Pracy. Zatem postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy dotyczy wynikającego z przepisów prawa uprawnienia, które w niniejszym przypadku dotyczy żądania od organu odstąpienia od podjęcia i prowadzenia kontroli w sposób sprzeczny z dyspozycją art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak i jego obowiązków określonych w ustawie, które aktualizują się w przypadku wydania postanowienia o kontynuowaniu kontroli i utrzymaniu go w mocy mimo zażalenia przedsiębiorcy. Postanowienie o kontynuowaniu kontroli stanowi dla Inspektora Pracy podstawę do realizacji uprawnień wynikających z art. 23 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, czemu po stronie kontrolowanego odpowiada obowiązek respektowania tych uprawnień, w szczególności przez udostępnianie dokumentów. W świetle powyższego - zdaniem skarżącej kasacyjnie - Sąd I instancji błędnie uznał, że zakwestionowane skargą postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy nie stanowi aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej. Nie ma ono bowiem charakteru decyzji lub postanowienia podjętych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zostało podjęte w sprawie indywidualnej, ma charakter publicznoprawny oraz dotyczy obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa. Skarżąca kasacyjnie wskazywała również, że akceptacja poglądu zaprezentowanego przez Sąd I instancji w kontrolowanym postanowieniu skutkowałaby wyłączeniem ochrony sądowej przed nadużyciami ze strony organów administracyjnych, naruszając art. 45 Konstytucji RP. Okręgowy Inspektor Pracy w B., w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnosił o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podniesione przez skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 23 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 84c ust. 9 oraz art. 82 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zmierzały do zakwestionowania wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu stanowiska, iż postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [... maja 2015 r., [...], w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych, o którym mowa w art. art. 84c ust. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie podlegało kontroli sądowoadministracyjnej, w sytuacji, gdy stanowi ono akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. gdyż rozstrzyga o obowiązkach i uprawnieniach skarżącego. Zarzuty te należy jednak uznać za nieuzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni bowiem podziela prezentowane dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych, a podzielone w zaskarżonym postanowieniu, stanowisko, iż kwestionowane postanowienie nie stanowi aktu, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie (vide: uchwała NSA z dnia 13 stycznia 2014r., sygn. akt II GPS 3/13, wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/10). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kognicji sądów administracyjnych podlegają inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W doktrynie trafnie wskazuje się, że akty o których mowa w ww. przepisie mają charakter władczy, choć nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, nie mają charakteru aktów stosowania prawa, ponieważ nie kształtują sytuacji prawnej indywidualnego adresata na podstawie normy prawnej, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, a ponadto dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Postanowienie o kontynuowaniu postępowania kontrolnego nie posiada jednak wskazanych cech. Postępowanie, o którym mowa w art. 84 c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Jego przedmiotem jest zatem władcze działanie, przez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia, lub nałożenie obowiązku na jednostkę. Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 – 4 k.p.a. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w Rozdziale 5 regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1 – 4 k.p.a. W postanowieniu, o którym mowa w art. w art. 84 c ust. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organ kontroli nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy. Odnoszą się one do samej kontroli, a więc do obowiązków organu prowadzącego kontrolę. Nie ma podstaw, aby z aktu (postanowienia), którego treść jest adresowana do organu kontroli wyprowadzać jakiekolwiek uprawnienia podmiotu kontrolowanego. Na podstawie przepisów art. 84 c można jedynie mówić o tym, że organy kontroli mają obowiązek zbadania, na żądanie przedsiębiorcy, zgodności z prawem przeprowadzanej kontroli, a nie konstruować prawa przedsiębiorcy np. do żądania odstąpienia od kontroli. Postanowienie podjęte na podstawie art. 84 c ust. 10 wpływają więc jedynie na sytuację faktyczną, a nie prawną kontrolowanego przedsiębiorcy. Takie ujmowanie właściwości sądu administracyjnego wynika też pośrednio z regulacji art. 81 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który stanowi, że przedsiębiorca dokonuje wpisu w książce kontroli informującego o wykonaniu zaleceń pokontrolnych bądź wpisu o ich uchyleniu przez organ kontroli lub jego organ nadrzędny albo sąd administracyjny. Wskazać też należy na regulację prawa do odszkodowania. Według art. 77 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorcy, który poniósł szkodę na skutek przeprowadzenia czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, przysługuje odszkodowanie (ust. 4). Dochodzenie roszczenia, o którym mowa w ust. 4, następuje na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach (ust. 5). Mając powyższe na uwadze, należało uznać iż zaskarżone postanowienie nie stanowi aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie podlega zatem kontroli sądowoadministracyjnej, co uzasadniało odrzucenie przez Sąd I instancji wniesionej skargi. Odnosząc się do stanowiska skarżącej kasacyjnie, iż odmowa dokonania kontroli zaskarżonego przez nią postanawiania narusza wyrażone w art. 45 ustawy zasadniczej prawo do sądu należy podkreślić, że przy rozważeniu zakresu dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego należy uwzględnić system ochrony praw jednostki. Jeżeli w wyniku kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy zostanie wydane rozstrzygnięcie kształtujące uprawnienia lub obowiązki, podlega ono zaskarżeniu na zasadach ogólnych dla władczej formy działania organów administracji publicznej. Ta teza odnajduje właśnie uzasadnienie w treści konstytucyjnego prawa do sądu. Przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Do sądu można się więc zwrócić z konkretną sprawą. Za sprawę w rozumieniu przepisów regulujących prawo do sądu traktuje się na ogół sytuację, w której chodzi o rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach konkretnego podmiotu (Z. Czeszejko – Sochacki, Prawo do sądu w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, PiP z 1997r., nr 12, s. 93), Takiego jednak rozstrzygnięcia zaskarżone postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy nie zawiera. Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji postanowienia.