I OSK 354/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 752/15 o odrzuceniu skargi W.D. na akt Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 kwietnia 2015 r. nr [..] w przedmiocie nieobjęcia listą mieszkaniową na rok 2014 postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 16 października 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 752/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę W.D. na akt Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 kwietnia 2015 r. nr [..]w przedmiocie nieobjęcia listą mieszkaniową na rok 2014. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że W.D. w dniu 5 sierpnia 2014 r. złożył do Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta Krakowa wniosek w sprawie udzielenia pomocy mieszkaniowej. W piśmie z dnia 21 listopada 2014 r. organ poinformował wnioskodawcę, że kolejnym etapem procedury tworzenia list mieszkaniowych na rok 2014 jest ocena sytuacji wnioskodawcy w oparciu o kwestionariusz kwalifikacyjny. Następnie w piśmie z dnia 9 stycznia 2015 r. organ stwierdził, że działając na podstawie § 50 ust. 5 uchwały nr LVIII/795/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 10 października 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń, zgodnie z kwestionariuszem kwalifikacyjnym z tytułu względów społecznych wniosek W.D. uzyskał łącznie 53 punkty. Ustalona w ten sposób punktacja nie jest jednak wystarczająca to przyznania pomocy mieszkaniowej. Pismem z dnia 19 stycznia 2015 r. W.D. wniósł zażalenie na system przydzielania punktów przez organ. W piśmie z dnia 17 kwietnia 2015 r. organ poinformował, że ponownie zweryfikował wniosek W.D. w oparciu o przepisy uchwały nr LVIII/795/12. Zgodnie z jej przepisami wnioskodawcy podejmujący starania o pomoc mieszkaniową Gminy Miejskiej Kraków nabywają uprawnienia do uzyskania lokalu mieszkalnego z chwilą objęcia ich listami ostatecznymi. Ocena warunków socjalno – mieszkaniowych osób ubiegających się o pomoc z tytułu względów społecznych dokonywana jest na podstawie kwestionariusza kwalifikacji punktowej. Liczba uzyskanych punktów decyduje o umieszczeniu wnioskodawcy na liście mieszkaniowej. Zarządzeniem z dnia 25 marca 2015 r. Prezydent Miasta Krakowa ustalił ostateczną listę osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu z tytułu względów społecznych. Przedmiotową lista objęte zostały wnioski, które uzyskały co najmniej 109 punktów. W związku z powyższym wniosek W.D., który zdobył 53 punkty nie mógł stanowić przesłanki do zawarcia z nim takiej umowy. Niniejsze pismo zostało doręczone W.D. w dniu 12 maja 2015 r. Pismem z dnia 18 maja 2015 r. W.D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu podniósł, że przyjęte zasady punktacji są dla niego niezrozumiałe. Sąd I instancji odrzucając skargę Wita Dudzika wskazał, że przepis art. 58 P.p.s.a. określa przesłanki odrzucenia skargi przez sąd. Odrzucenie skargi jest następstwem jej niedopuszczalności, a więc sytuacji, w której sąd administracyjny nie może przyjąć skargi do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W przypadku wniesienia skargi w pierwszej kolejności należy rozważyć, czy skarga spełnia ustawowo określone wymagania, w szczególności czy została wniesiona w ustawowym terminie, przez uprawnioną osobę i czy została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, a w przypadku, gdy ustawa nie przewiduje środka zaskarżenia po uprzednim wezwaniu na piśmie do usunięcia naruszenia prawa. Należy, więc ustalić czy zostały spełnione przed wniesieniem skargi przesłanki jej dopuszczalności określone w art. 52 P.p.s.a. Następnie Sąd podał, że jeżeli skarga dotyczy aktu Prezydenta Miasta Krakowa na mocy którego odmówiono skarżącemu objęcia ostateczną listą mieszkaniową, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 52 § 3 P.p.s.a. Sąd I instancji podkreślił, że skarżący, pomimo prawidłowego pouczenia przez organ nie dochował wymogu określonego w art. 52 § 3 P.p.s.a. Dlatego Sąd uznał, że skarżący nie wezwał prawidłowo Prezydenta Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa, a tym samym nie wyczerpał środków zaskarżenia. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł W.D., zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 52 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. poprzez uznanie, iż skargę na akt rangi zarządzenia organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego można wnieść jedynie po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, ze zm., dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. W skardze kasacyjnej powołano jedynie zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. 52 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. poprzez uznanie, iż skargę na akt rangi zarządzenia organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego można wnieść jedynie po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem skargi wniesionej przez W.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie był akt Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 kwietnia 2015 r., nr [..]w przedmiocie odmowy objęcia skarżącego listą mieszkaniową na rok 2014. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. (§ 2). Uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 10 października 2012 r. Nr LVIII/795/12 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń, w § 50 określa tryb tworzenia list mieszkaniowych. Zgodnie z ust. 2 § 50 w/w uchwały, projektem list mieszkaniowych są objęte osoby, które w wyniku dokonanej oceny warunków socjalno-mieszkaniowych uzyskały największą ilość punktów. Natomiast osoby, które z uwagi na uzyskanie zbyt małej ilości punktów w ramach dokonanej oceny warunków socjalno-mieszkaniowych nie zostały objęte projektem list mieszkaniowych, są o tym pisemnie zawiadamiane wraz z informacją o terminie i miejscu składania zastrzeżeń do przeprowadzonej oceny warunków socjalno-mieszkaniowych (§ 50 ust. 5 tej uchwały). Zastrzeżenia dotyczące przeprowadzonej kwalifikacji punktowej w ramach oceny warunków socjalno-mieszkaniowych podlegają rozpatrzeniu przez Dyrektora Wydziału przy udziale przedstawicieli właściwych Rad Dzielnic (§ 50 ust. 7 uchwały). Po rozpatrzeniu zastrzeżeń, Prezydent Miasta Krakowa ustala w drodze zarządzenia ostateczne listy mieszkaniowe (§ 50 ust. 8 uchwały). Osoby, które z uwagi na uzyskanie zbyt małej ilości punktów w ramach dokonanej oceny warunków socjalno-mieszkaniowych nie zostały objęte ostatecznymi listami mieszkaniowymi są o tym pisemnie zawiadamiane wraz z informacją o możliwości złożenia skargi na przeprowadzoną kwalifikację punktową w ramach oceny warunków socjalno-mieszkaniowych jako akt z zakresu administracji publicznej na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (§ 50 ust. 10 pkt 2 uchwały). Z powyższej regulacji wynika, iż projekty list mieszkaniowych są tworzone po przeprowadzonej kwalifikacji punktowej w ramach oceny warunków socjalno-mieszkaniowych. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kwalifikacji punktowej wniosek strony nie zostanie objęty projektem listy mieszkaniowej, strona ma możliwość wniesienia zastrzeżeń do przeprowadzonej oceny warunków socjalno-mieszkaniowych, a następnie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Organ rozpatrując zastrzeżenia strony w sposób samodzielny, jednostronny i władczy, ocenia warunki socjalno-mieszkaniowe strony i decyduje, czy może ona zostać objęta ostateczną listą mieszkaniową. Pisemne zawiadomienie wnioskodawcy, że jego wniosek nie został objęty ostateczną listą mieszkaniową, stanowi zatem czynność z zakresu administracji publicznej, która dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa miejscowego, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 52 § 1 P.p.s.a., warunkiem dopuszczalności skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, to na mocy art. 52 § 3 P.p.s.a., skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Powołany przepis wprowadza zatem zasadę pierwszeństwa postępowania administracyjnego w stosunku do postępowania sądowego. W myśl natomiast art. 53 § 2 P.p.s.a. skargę na inne niż decyzja lub postanowienie akty z zakresu administracji publicznej wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skoro zatem skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa, uznać należy, że nie spełnił określonego w art. 52 § 3 P.p.s.a. warunku zaskarżenia czynności do sądu administracyjnego. Tym samym zasadnie Sąd I instancji uznał, że skarga w niniejszej sprawie była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. Brak jest również podstaw do uwzględnienia zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zwrot kosztów postępowania, ponieważ w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07.