II OSK 494/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt III SAB/Gd 28/15 w sprawie ze skargi M. W. na bezczynność Prezydenta Miasta Gdyni w przedmiocie wymiany dowodu osobistego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt III SAB/Gd 28/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. W. (dalej zwanego skarżącym) na bezczynność Prezydenta Miasta Gdyni w przedmiocie wymiany dowodu osobistego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy: W dniu 17 kwietnia 2015 r. skarżący za pośrednictwem poczty zwrócił się do Prezydenta Miasta Gdyni (dalej zwanego Prezydentem Miasta) z wnioskiem o wymianę dowodu osobistego z powodu dezaktualizacji danych. Pismem z dnia 30 kwietnia 2015 r. Prezydent Miasta zwrócił skarżącemu ten wniosek, informując że nie może nadać biegu sprawie ponieważ obowiązkiem strony jest złożyć taki wniosek osobiście. Powołując przepisy dotyczące wydawania dowodów osobistych wyjaśnił, że do złożenia wniosku o wydanie dowodu osobistego niezbędne jest osobiste stawiennictwo w dowolnym urzędzie gminy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jednakże gdy występują uzasadnione przesłanki co do stanu zdrowia osoby ubiegającej się o wydanie dowodu osobistego przepis art. 26 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010r. o dowodach osobistych ( Dz.U Nr.167,poz.1131 ze zm.) dopuszcza złożenie wniosku poza siedzibą organu gminy w sytuacji niemożności osobistego stawiennictwa spowodowanego chorobą, niepełnosprawnością lub inną niedającą się pokonać przeszkodą. Wnioskodawca w takim przypadku powiadamia organ gminy, który zapewnia przyjęcie wniosku w miejscu pobytu tej osoby. Pismem z dnia 12 maja 2015 r. (data wpływu do organu) skarżący wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które jednak postanowieniem Wojewody Pomorskiego z dnia 10 czerwca 2015 r. zostało uznane za bezzasadne. W dniu 25 czerwca 2015 r. (data nadania przesyłki pocztowej) skarżący skierował za pośrednictwem Prezydenta Miasta skargę do Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku na bezczynność tego organu w sprawie wymiany dowodu osobistego. Zakwestionował przy tym stanowisko Prezydenta Miasta co do istnienia wymogu osobistego złożenia wniosku o wydanie nowego dowodu osobistego, zarzucając przy tym temu organowi niewyczerpanie procedury przewidzianej w przepisie art. 61a § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie. Wskazał przy tym, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 stycznia 2015 r. w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz sposobu i trybu postępowania w sprawach wydawania dowodów osobistych, ich utraty, uszkodzenia, unieważnienia i zwrotu (Dz.U. z 2015 r., poz. 212; dalej zwanym "rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 stycznia 2015 r.") oraz ustawą z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych (Dz.U. z 2010 r., nr 167, poz. 1131 ze zm. - dalej również jako "u.d.o."), składanie wniosku w postaci papierowej odbywa się, poza przewidzianymi w ustawie wyjątkami, w drodze złożenia w siedzibie organu w dowolnej gminie wypełnionego i podpisanego własnoręcznie przez wnioskodawcę formularza. Ocenił, że do wykonania tej czynności niezbędne jest osobiste stawiennictwo w dowolnym urzędzie gminy na terytorium RP. Wyjaśnił, że skarżący został również poinformowany przez organ o możliwości złożenia wniosku za pośrednictwem platformy ePuap. Skonstatował, że z uwagi na fakt, że skarżący zobowiązany był do osobistego złożenia wniosku, sprawa nie mogła być załatwiona w terminach określonych w art. 35 k.p.a., a wniosek o wydanie dowodu osobistego podlegał zwrotowi. Oddalając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że postawienie zarzutu bezczynności Prezydentowi Miasta w wydaniu dowodu osobistego, oznacza w istocie postawienie zarzutu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Podał, że zgodnie z art. 24 ust. 4 u.d.o., wydanie dowodu osobistego następuje nie później niż w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku; w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin ten może zostać przedłużony, o czym należy zawiadomić wnioskodawcę. Wskazał, że w świetle art. 24 u.d.o., dowód osobisty wydaje się na wniosek (ust. 1); wniosek o wydanie dowodu osobistego składa się w organie dowolnej gminy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 2); wniosek o wydanie dowodu osobistego składa się w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (ust. 3). Dodał, że w myśl art. 26 ust. 1 u.o.d., w przypadku niemożności złożenia wniosku o wydanie dowodu osobistego spowodowanej chorobą, niepełnosprawnością lub inną niedającą się pokonać przeszkodą wnioskodawca powiadamia organ gminy, który zapewnia przyjęcie wniosku w miejscu pobytu tej osoby, chyba że okoliczności nie pozwalają na przyjęcie tego wniosku. Sąd I instancji ocenił, że w świetle przywołanych przepisów składanie wniosku dotyczy osobistego złożenia wniosku w organie. Wywiódł przy tym, że w przytoczonym art. 24 u.d.o. ustawodawca użył sformułowania: że wniosek o wydanie dowodu osobistego - "składa się", nie precyzując przy tym bliżej, co ono oznacza, natomiast w art. 26 ust. 1 u.d.o., ustawodawca posłużył się określeniem "niemożności złożenia wniosku", które niewątpliwie stanowi przeciwieństwo możliwości "złożenia" czyli składania wniosku. Zauważył przy tym, że w art. 26 ust. 1 u.d.o., ustawodawca "niemożność" odniósł bezpośrednio do sytuacji spowodowanej chorobą, niepełnosprawnością lub inną niedającą się pokonać przeszkodą, wskazując jednocześnie, że w takich przypadkach organ gminy zapewnia przyjęcie wniosku w miejscu pobytu tej osoby. Sąd I instancji uznał, że wymienione przeszkody niewątpliwie odnoszą się do braku możliwości osobistego działania, a więc tym samym do możliwości osobistego złożenia wniosku; skutkiem zaś - braku takiej możliwości - jest przyjęcie wniosku w miejscu pobytu, a nie w organie, o czym stanowi art. 24 ust. 2 u.d.o. Stwierdził, że za konstatacją o konieczności osobistego złożenia wniosku w organie przemawia także brzmienie art. 27 u.d.o., w świetle którego, złożenie w siedzibie organu gminy wniosku o wydanie dowodu osobistego osobie nie posiadającej zdolności do czynności prawnych lub posiadającej ograniczoną zdolność do czynności prawnych wymaga jej obecności przy składaniu wniosku; wyjątek stanowią osoby, które nie ukończyły 5 lat. Wywiódł przy tym, że w odniesieniu do osób nie posiadających zdolności do czynności prawnych lub posiadających ograniczoną zdolność do czynności prawnych ustawodawca w sposób nie nasuwający wątpliwości stawia wymóg ich obecności przy składaniu wniosku o wydanie dowodu osobistego. Zdaniem Sądu I instancji, przedstawiony powyżej sposób rozumienia przepisów u.d.o. znajduje bezpośrednie odzwierciedlenie w § 4, § 5 i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 stycznia 2015 r. oraz w załączniku nr 2 do tego rozporządzenia określającym wzór wniosku o wydanie dowodu osobistego. Ocenił, że w świetle tych regulacji istnieje wymóg osobistego stawiennictwa wnioskodawcy do złożenia wniosku o wydanie dowodu osobistego. Tym samym, Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że można skutecznie złożyć rzeczony wniosek za pośrednictwem poczty, zaś tożsamość wnioskodawcy można w takiej sytuacji ustalić dopiero przy odbiorze wnioskowanego dokumentu. Przyjął, że skoro skarżący, mimo skierowania do niego przez Prezydenta Miasta pisma z dnia 30 kwietnia 2015 r., z którego wynikała jednoznaczna informacja, jakie czynności powinien podjąć w celu załatwienia sprawy (w tym o konieczności osobistego złożenia wniosku), przyjął postawę bierną, to organowi nie można zarzucić bezczynności w tej sprawie. Za niezasadny Sąd I instancji uznał przy tym zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez Prezydenta Miasta art. 61a § 1 k.p.a. Wywiódł bowiem, że zastosowanie tego przepisu może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzać postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych, w tym o charakterze podmiotowym. Ocenił, że takie przyczyny nie występują w niniejszej sprawie. Podał bowiem, że skarżący nadal dysponuje wnioskiem o wydanie nowego dowodu osobistego, gdyż ten został mu zwrócony przez Prezydenta Miasta po jego uprzednim wniesieniu za pośrednictwem poczty, a organ ten nie może podjąć żadnych czynności w sprawie wymiany dowodu, do czasu osobistego złożenia przez skarżącego wniosku w tym przedmiocie. Z tych też powodów, powołując art. 151 p.p.s.a., Sąd I instancji za zasadne uznał oddalenie skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości skarżący zarzucił Sądowi I instancji rażące naruszenie art. 26 ust. 1 "tej ustawy" i art. 61a § 1 k.p.a. W oparciu o ten zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że skoro miał obowiązek złożenia wniosku osobiście to ewidentnie istniały podstawy do zastosowania przez organ art. 61a § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego, błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że art. 24 ust. 2 u.d.o. statuuje zasadę, że wniosek o wydanie dowodu osobistego winien być składany osobiście przez wnioskodawcę w siedzibie organu gminy (a contrario do art. 26 ust. 1 u.d.o.). Ocenił, że cyt. "art. 26 ustanowił po prostu wyjątek od zasady art. 24 ust. 2 i dotyczy on miejsca złożenia a nie pobytu wnioskodawcy jak składany osobiście jest logicznym nadużyciem, aczkolwiek można zasadnie suponować, że ustawodawca preferuje osobiste składanie wniosków". Za błędne skarżący uznał również stanowisko Sądu I instancji, wyprowadzone na przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 stycznia 2015 r., jakoby sposób ustalania tożsamości osoby ubiegającej się o wydanie dowodu wymagał jej obecności. Podał bowiem, że sposób ustalenia tożsamości określa § 9 tego rozporządzenia i odbywa się to na podstawie dokumentów; również § 5 tego rozporządzenia nie wymaga, aby formularz własnoręcznie podpisany był w obecności urzędnika. Skarżący wyjaśnił ponadto, że w skardze błędnie zarzucał naruszenie terminów art. 35 § 1 k.p.a., gdyż powinno być art. 26 ust. 4 u.d.o. (termin 30-dniowy). Uznał jednak, że dla zarzutu bezczynności szczegół ten wydaje się być bez znaczenia, gdyż organ i tak miał obowiązek wymienić skarżącemu dowód w przypisanym terminie lub odmówić postępowania w tej sprawie, a bezsporne jest, że nie uczynił ani jednego ani drugiego. Dodał, że prawo administracyjne nie przewiduje możliwości wniesienia jakiegokolwiek wniosku w sposób prawnie bezskuteczny, a już co najmniej w tym konkretnym przypadku i bez znaczenia jest, co organ fizycznie zrobił z wnioskiem skarżącego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu tej odpowiedzi Prezydent Miasta wskazał na wadliwe skonstruowanie podstaw kasacyjnych, które uniemożliwiają Sądowi drugiej instancji skuteczną kontrolę zaskarżonego wyroku. Zauważył bowiem, że skarżący formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, których Sąd ten, przy wydawaniu wyroku nie stosował, i tym samym nie mógł ich naruszyć. Zdaniem Prezydenta Miasta, nie może być także uwzględniona druga z podstaw kasacyjnych, która dotyka przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 26 ust. 1 u.d.o. Organ ten podtrzymał przy tym swoje stanowisko, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 stycznia 2015 r. oraz przepisami u.d.o., składanie wniosku w postaci papierowej odbywa się, poza przewidzianymi w ustawie wyjątkami, w drodze złożenia w siedzibie organu w dowolnej gminie wypełnionego i podpisanego własnoręcznie przez wnioskodawcę formularza; do wykonania tej czynności niezbędne jest osobiste stawiennictwo w dowolnym urzędzie gminy na terytorium RP. Skonstatował, że ‘’skarżący zobowiązany był do osobistego złożenia wniosku, sprawa nie mogła być załatwiona w terminach określonych w art. 35 k.p.a., a wniosek o wydanie dowodu osobistego podlegał zwrotowi ". Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.); dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 powołanej ustawy, tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 powołanej ustawy – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzucie rażącego naruszenia art. 26 ust. 1 "tej ustawy" i art. 61a § 1 k.p.a. W pierwszej kolejności wskazać należy na błędne skonstruowanie zarzutu naruszenia art. 26 ust. 1 "tej ustawy". Formułując ten zarzut w petitum skargi kasacyjnej profesjonalny pełnomocnik skarżącego nie podał bowiem nawet, o jaką ustawę chodzi. Dopiero lektura uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala przypuszczać, że chodzi o art. 26 ust. 1 u.d.o., w świetle którego, "o niemożności złożenia wniosku o wydanie dowodu osobistego spowodowanej chorobą, niepełnosprawnością lub inną niedającą się pokonać przeszkodą wnioskodawca powiadamia organ gminy, który zapewnia przyjęcie wniosku w miejscu pobytu tej osoby, chyba że okoliczności nie pozwalają na przyjęcie tego wniosku". Zauważyć także należy, że formułując ten zarzut nie wskazano także na czym polega rażące naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono jedynie, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 24 ust. 2 u.d.o. Jak wynika zaś z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w taki sam sposób przepis ten był kwalifikowany przez Sąd I instancji. W tych okolicznościach zarzut rażącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 26 ust. 1 u.d.o. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wskazać przy tym należy, że o treści tego przepisu skarżący został pouczony przez Prezydenta Miasta w piśmie z dnia 30 kwietnia 2015 r., w którym poinformowano go także o braku możliwości przyjęcia wniosku o wydanie dowodu osobistego przesłanego drogą pocztową. Jeżeli zaś skarżący spełnia przesłanki określone w tym przepisie to może uruchomić procedurę przyjęcia wniosku o wydanie dowodu osobistego w miejscu jego pobytu o czym skarżący właśnie został poinformowany. Chybiony jest także zarzut rażącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 61a § 1 k.p.a., w świetle którego, "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy nie wystąpiły przesłanki wymienione w tym przepisie. Niewątpliwie bowiem skarżący jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o wydanie mu dowodu osobistego. Nie sposób jednak przyjąć, aby naruszenie sposobu złożenia takiego wniosku mogło świadczyć o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w tej sprawie "z innych uzasadnionych przyczyn". W przesłance tej chodzi bowiem o przeszkodę w sposób trwały uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w danej sprawie. Z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak słusznie bowiem wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, skarżący nadal dysponuje wnioskiem o wydanie nowego dowodu osobistego, gdyż ten został mu zwrócony przez Prezydenta Miasta po jego uprzednim wniesieniu za pośrednictwem poczty. Nic nie stoi więc na przeszkodzie aby skarżący złożył ten wniosek w sposób prawem przewidziany, a wówczas nie będzie żadnych przeszkód prawnych do podjęcia przez Prezydenta Miasta czynności zmierzających do wydania skarżącemu nowego dowodu osobistego. Zauważyć przy tym należy, że na gruncie k.p.a. usuwanie braków formalnych podania następuje w trybie art. 64 k.p.a., który statuuje, że w przypadku nieuzupełnienia na wezwanie organu tych braków przez wnoszącego, podanie pozostawia się bez rozpoznania. W świetle tej regulacji prawnej nie sposób przyjąć, aby ewentualne braki formalne podania mogły być usunięte na wezwanie organu, a naruszenie sposobu wniesienia podania było od razu sankcjonowane wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.