VIII SA/Wa 1244/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], (zwany dalej także: "PINB w R.:, "organ I instancji") działając na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. 267, dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu sprawy M. i H. G., dotyczącej budynku warsztatowego stolarni zlokalizowanego na działce w J. nr [...] gmina J., orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że wszczął postępowanie na podstawie wniosku K. K. dotyczącego oceny legalności inwestycji czyli wybudowania budynku warsztatowego stolarni. Podczas czynności kontrolnych (oględzin) przedmiotowej inwestycji ustalono, że inwestor posiada pozwolenie na budowę – decyzja Nr [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. znak [...] Wójta Gminy J. na wykonanie przedmiotowej inwestycji, wg projektu indywidualnego. Organ I instancji stwierdził, iż lokalizacja obiektu oraz jego gabaryt jest zgodny z zatwierdzonym planem zagospodarowania działki, również spadek dachu jednospadowego w kierunku wnętrza działki właścicieli jest zgodny z wydanym pozwoleniem. Obiekt powinien posiadać poddasze użytkowe, a posiada tzw. strych nieużytkowy, lecz jak podał PINB w R. nie wpływa to na zagospodarowanie działki skarżącej, ani na ograniczenie zabudowy posesji sąsiednich. Nie narusza także ładu przestrzennego miejscowości J. Organ I instancji zaznaczył ponadto, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie (kopia) K. K., iż wyraża zgodę na lokalizację budynku stolarskiego przy granicy działki. W tej sytuacji PINB w R. za zasadne uznał umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 §1 k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. K. Odwołująca podniosła, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone niezgodnie z obowiązującymi przepisami, zgromadzony materiał dowodowy jest niekompletny nie uwzględniono wymiarów budynku, ustaleń dotyczących lokalizacji budynku na działce inwestora w stosunku do innych zabudowań, usytuowania budynku w stosunku do granicy działki, brak informacji o faktycznym nachyleniu dachu, o zastosowanych materiałach budowlanych do jego budowy, opisu rozwiązań konstrukcyjnych. Ponadto zdaniem odwołującej w aktach sprawy brak jest projektu architektoniczno-budowlanego stanowiącego podstawę realizacji tej inwestycji, również sporządzony protokół oględzin nie zawiera informacji dotyczących usytuowania budynku na działce inwestora w stosunku do istniejących budynków i budowli, brak jest ustaleń z jakimi budynkami łączy się budynek stolarni. W ocenie odwołującej organ nie uzasadnił podjętej decyzji o umorzeniu postępowania, w szczególności całkowicie pominął dokonanie ustaleń w zakresie warunków technicznych oraz nie uwzględnił jej wniosków w zakresie usytuowania budynku wobec granicy jej działki, a także co do zgodności sposobu użytkowania budynku. Odwołująca swoje uwagi rozszerzyła dodatkowo w piśmie skierowanym do organu odwoławczego z dnia [...] września 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając decyzję, organ odwoławczy po przypomnieniu przebiegu postępowania w sprawie uznał, iż rozstrzygnięcie organu I instancji winno zostać utrzymane w mocy, ale z innych powodów niż wskazał PINB w R. Wywiódł, że skarżąca, na żądanie której wszczęto postępowanie w przedmiotowej sprawie, nie posiada przymiotu strony. Wskazał, iż z akt sprawy wynika, a przede wszystkim ze szkicu zagospodarowania terenu nieruchomości o nr ew. [...] (własność M. i H. G.) oraz działki o nr ew. [...] (własność K. K.), że skarżąca nie może być uznana za stronę postępowania. Budynek stolarni nie jest usytuowany w jednej linii z budynkiem mieszkalnym, tak więc nie można twierdzić, że skarżąca posiada przymiot strony w tym postępowaniu. Następnie organ przytoczył treść art. 28 k.p.a. oraz art. 140 k.c. i wskazał, iż w jego ocenie sam fakt posiadania prawa własności nieruchomości sąsiadującej z inwestycją nie powoduje automatycznie nabycia przymiotu strony postępowania administracyjnego dotyczącego prawidłowości realizacji inwestycji i jej użytkowania. W ocenie organu odwoławczego, obiekt nie narusza uprawnień (uzasadnionych interesów) przyznanych skarżącej jako osobie trzeciej przez przepisy Prawa budowlanego. Wskazał, iż przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stanowi, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Analizując tę normę prawną trzeba sięgać do szczegółowych przepisów prawnych, w tym do norm techniczno-budowlanych. Włączenie danej nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu ma miejsce wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, będą się również konkretyzować odpowiednie normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Powtórzył, iż przedmiotowy obiekt jest usytuowany w odległości około 30 m od budynku skarżącej. Ponadto działka o nr ew. [...] stanowiąca własność skarżącej w części graniczącej z budynkiem będącym przedmiotem sporu jest oznaczona symbolem RIIIb, a zatem stanowi grunty orne. Zdaniem organu odwoławczego bezpośrednie zainteresowanie rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy świadczy jedynie o interesie faktycznym skarżącej, który nie jest samoistną przesłanką do uznania za stronę postępowania w sprawie objętej jej wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r., nadto w sprawie nie zostały naruszone żadne przepisy przemawiające za tym, aby skarżąca została uznana za stronę w postępowaniu prowadzonym przed organami nadzoru budowlanego dotyczącym budynku warsztatowego - stolarni zlokalizowanego na działce położonej w miejscowości J. [...] gm. J. Dalej wywiódł, iż właściwe ustalenie stron postępowania, a tym samym inicjatywa wszczęcia postępowania (na wniosek lub z urzędu) jest bezwzględną przesłanką prawidłowości postępowania administracyjnego i wydanego w jego wyniku orzeczenia, obwarowaną sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wszczęcie natomiast postępowania na wniosek nie legitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Organ administracji publicznej w konkretnym postępowaniu zobowiązany jest do ustalenia stron postępowania. Konkludując, organ odwoławczy uznał, iż należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, z uwagi na fakt, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek podmiotu, który nie legitymuje się przymiotem strony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. K. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. naruszenie art. 6, 7, 9, 10 § 1 k.p.a., 2. oraz art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., 3. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane – naruszenie prawa materialnego, 4. art. 28 k.p.a., 5. naruszenie art. 20, 21 ust. 1 i 64 Konstytucji RP poprzez uchybienie zasadzie ochrony własności. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko i popierając jej orzecznictwem sądów administracyjnych. Zasadniczo skarżąca nie zgodziła się z organem odwoławczym odmawiającym jej statusu strony w postępowaniu, w sytuacji gdy w budynku stolarni, który oddziaływującym na otoczenie odbywa się produkcja trumien. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Dokonując tak rozumianej kontroli zakwestionowanego rozstrzygnięcia, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Przypomnieć należy, że zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję umarzającą postępowanie w sprawie budynku warsztatowego – stolarni zlokalizowanego na działce położonej w miejscowości J. [...] gmina J. Zdaniem Sądu umorzenie postępowania administracyjnego z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji było w niniejszej sprawie co najmniej przedwczesne. Podstawą tego rozstrzygnięcia było uznanie przez organ odwoławczy, że składająca przedmiotowy wniosek nie posiada przymiotu strony w tymże postępowaniu. Organ odwoławczy wywiódł, na podstawie szkicu zagospodarowania terenu nieruchomości o nr ew. [...] (własność M. i H. G.) oraz działki o nr ew. [...] (własność K. K.), że budynek mieszkalny skarżącej znajduje się w odległości około 30 m od budynku warsztatowego – stolarni, wobec tego nie przysługuje jej status strony we wszczętym postępowaniu. Stanowisko organu odwoławczego jest nieprawidłowe, wobec czego zaskarżona decyzja została wydana w warunkach naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 k.p.a. w stopniu, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż postępowanie w kontrolowanej sprawie toczyło się w związku z wnioskiem skarżącej o ocenę legalności budynku warsztatowego - stolarni. Zatem do organu należało sprawdzenie, czy sporny budynek został zrealizowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami prawa. W sytuacji stwierdzenia naruszeń w tym zakresie, zależnie od ustaleń organ nadzoru budowlanego zobowiązany byłby do prowadzenia stosownego postępowania. Oceniając legitymację procesową skarżącej w kontrolowanym postępowaniu należy zauważyć, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę przepisem takim jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będący przepisem szczególnym wobec art. 28 k.p.a. Zawęża on pojęcie strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszar oddziaływania obiektu jest terenem wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar ten musi być określany w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które wynikają z konkretnego przepisu prawa dają podmiotom wymienionym w art. 28 ust. 2 Prawo budowlane prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Innymi słowy włączenie danej nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu ma miejsce wówczas, gdy na podstawie konkretnych parametrów inwestycji będą się konkretyzować odpowiednie normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, sanitarne czy ochrony środowiska, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania (wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1398/10, LEX nr 1145559). Podmiot zaliczany do kręgu stron postępowania zwykłego dotyczącego wydania pozwolenia na budowę powinien mieć zagwarantowane prawo do ochrony swojego interesu prawnego w sytuacji, gdyby doszło do nielegalnych działań inwestora. Tym bardziej zatem winien być stroną postępowania, które ma na celu dokonanie kontroli prawidłowości zrealizowanej inwestycji. Interes prawny w takiej sprawie może wynikać już samego faktu znajdowania się nieruchomości danego podmiotu na obszarze oddziaływania, który to obszar z reguły dotyczy sąsiednich nieruchomości, jak w niniejszej sprawie. Niewątpliwie z akt administracyjnych wynikało, że K. K. sąsiaduje z działką na której zlokalizowany jest budynek warsztatowy – stolarnia (projekt zagospodarowania działki), po wtóre budynek warsztatowy – stolarnia, usytuowany jest przy granicy jej działki, nadto w aktach znajduje się oświadczenie (ksero) K. K. z daty [...] czerwiec 1996 r. wyrażające zgodę na lokalizację budynku stolarni przy granicy działki. Również pośrednio z akt administracyjnych wynika, iż skarżąca była stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę spornego obiektu, wątpliwości co do statusu skarżącej jako strony nie miał także organ I instancji. Zatem stwierdzenie organu odwoławczego, iż budynek warsztatowy – stolarnia usytuowany jest w odległości 30 m od budynku mieszkalnego należącego do skarżącej i dlatego nie może stanowić podstawy do uznania, iż nieruchomość skarżącej pozostaje poza obszarem oddziaływania spornej inwestycji jest nieprawidłowe. Tylko ta okoliczność wskazywana w zaskarżonej decyzji nie daje organowi podstawy do twierdzenia i oceny, że skarżąca nie jest stroną niniejszego postępowania. Organ w tym przedmiocie całkowicie pominął, iż obszarem oddziaływania jest także działka skarżącej, na której budynek jest posadowiony. Działka ta zaś znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej. Bez znaczenia pozostaje fakt, iż jak wskazuje organ odwoławczy działka o nr ew. [...] w części graniczącej z budynkiem warsztatowym - stolarni jest oznaczona symbolem RIIIb. W ocenie ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji nie jest istotne oznaczenie ewidencyjne gruntu, ale to czy działka może być zabudowywana. Okoliczność ewentualnego zabudowania działki nr [...] nie była analizowania przez WINB, nie była także kwestionowana. Tym samym organ odwoławczy nieprawidłowo utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie budynku warsztatowego - stolarni zlokalizowanego na działce położonej w miejscowości J. [...] gm. J. z powodu stwierdzenia braku przymiotu strony odwołującej. Odwołanie K. K. winno zostać rozpoznane merytorycznie, do czego organ będzie zobowiązany przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii podnoszonych przez odwołującą, że była stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę, o warunki zabudowy, nie odniósł się do znajdującego się w aktach oświadczenia o wyrażeniu zgody na budowę budynku stolarni przy granicy. Bez wyjaśnienia tej okoliczności czy faktycznie K. K. była stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę budynku stolarni za wadliwe należy uznać stanowisko WINB przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odwołująca się strona powinna zostać przekonana o słuszności zajętego stanowiska przez organy. Natomiast jest niezrozumiałym dla strony postępowanie organów, w którym w postępowaniu o pozwolenie na budowę (według twierdzeń odwołującej) przysługiwał jej status strony i składała oświadczenie wyrażające zgodę na budowę przy granicy, natomiast po wybudowaniu obiektu, celem sprawdzenia "jego legalności", taki status jej nie przysługuje. Organ odwoławczy nie uwzględnił zasady przekonywania obywatela. Wobec tego, iż zaskarżona decyzja została wydana z innych przyczyn niż decyzja organu I instancji, bez dokonania oceny merytorycznej tego rozstrzygnięcia, w ocenie Sądu brak jest podstaw do odnoszenia się obecnie do zarzutów skargi zmierzających w istocie do podważenia decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Tym samym dla zachowania powyższej zasady konieczne jest zajęcie przez organ odwoławczy stanowiska co do prawidłowości decyzji organu I instancji i zarzutów odwołania, przy uwzględnieniu odniesienia się do zarzutów odwołania. Tym samym uznać należy że postępowanie w sprawie nie zostało przeprowadzone w sposób odpowiadający art. 7 i 77 k.p.a. i, że do umorzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy doszło przedwcześnie. Organ nie rozważył wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz nie uzasadnił wydanej decyzji czy odwołująca była stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę, dlaczego wówczas mógł jej przysługiwać status strony, a zaś obecnie organ odwoławczy dochodzi do innego wniosku. Na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Aby organy mogły zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone dotychczas postępowanie administracyjne, to obowiązane są kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięcie tej zasady przewiduje art. 77 § 1 k.p.a. nakładający na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to niewątpliwie, iż organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako warunku koniecznego do przekonującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nieodpowiadający ww. zasadom wpływa również na wadliwość uzasadnienia decyzji i naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji uzasadnia art. 152 p.p.s.a.