VII SA/Wa 2998/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. P. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak: [...], wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Postanowienie to zostało wydane po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego wniesionego na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...]. Tym ostatnim organ wojewódzki na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A. P. z dnia [...] sierpnia 2014 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] nakładającego obowiązek wykonania i przedstawienia ekspertyzy technicznej określającej stan techniczny budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]w [...]. Zaskarżonym orzeczeniem z dnia [...] października 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji z dnia [...]września 2014 r. W uzasadnieniu wskazał, że zakresem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności objęte są przede wszystkim decyzje, a przez odesłanie zawarte w art. 126 k.p.a. również i postanowienia. Stosownie do art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 – również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Zgodnie z poglądami przedstawicieli doktryny, dopuszczalność stwierdzenia nieważności została ograniczona do tylko takich decyzji i postanowień, które należą do grupy aktów, na które przysługuje odwołanie lub zażalenie. Nie ma zatem możliwości stwierdzenia nieważności innego aktu, niż ten, który został przez ustawę procesową włączony do katalogu zaskarżalnych. Organ wskazał następnie, że postanowienie wydane w trybie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu organu powiatowego z dnia [...] października 2012 r., jest postanowieniem niezaskarżalnym. Nie służy na nie zażalenie, natomiast strona zgodnie z art. 142 k.p.a. może zaskarżyć je w odwołaniu od decyzji, która zakończy postępowanie w tej sprawie, w związku z czym nie może podlegać weryfikacji w trybie art. 156 k.p.a. Z tych też przyczyn organ II instancji uznał, że orzeczenie organu wojewódzkiego o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organu powiatowego z dnia [...] października 2012 r. należało utrzymać w mocy. W skardze na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżący – A. P. zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie w sprawie, w szczególności poprzez niezbadanie, czy organ powiatowy wydając postanowienie [...] października 2012 r. nakazujące wykonanie ekspertyzy technicznej, miał podstawy do wydania takiego orzeczenia. Podniósł bowiem, iż postanowienie nakładające ww. obowiązek zostało wydane w oparciu o art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego pomimo, że nie zachodziły przesłanki określone w tym przepisie, co wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, tj. z protokołów oględzin pracowników organu powiatowego, książki obiektu oraz protokołów z kontroli okresowej 5-letniej stanu technicznego obiektu wykonanej przez uprawnione osoby, a także z decyzji organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] (umarzającej postępowanie w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku, ze wskazaniem, że nie stanowi on zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi). W konsekwencji skarżący wywiódł, iż postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2012 r. zapadło z rażącym naruszeniem prawa. Z tych też przyczyn skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, poprzedzającego go postanowienia organu wojewódzkiego z dnia [...] września 2014 r. oraz postanowienia PINB [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] r. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2014 r. znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie organu wojewódzkiego o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organu powiatowego, nakładającego na skarżącego obowiązek wykonania i przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego. Wskazano w nim, iż PINB [...] kwestionowanym przez skarżącego postanowieniem z dnia [...]października 2012 r. nr [...] orzekł o nałożeniu obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego. Powołał art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, który nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienia nakładające na jego podstawie obowiązek w ww. zakresie. To zaś oznacza, że postanowienie wydane w oparciu o ww. przepis jest niezaskarżalne. Tym samym, brak jest podstaw prawnych do uruchomienia postępowania nieważnościowego dotyczącego tego aktu, albowiem jak stanowi art. 126 k.p.a., art. 156-159 stosuje się tylko do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz tych określonych w art. 134. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i orzeczenie organu I instancji poprzedzające jego wydanie, jest wadliwe, albowiem oparte na błędnym ustaleniu, że postanowienie organu powiatowego, wydane w oparciu o art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, ma charakter niezaskarżalny. Dla wyjaśnienia zagadnienia formalnego powstałego w sprawie, a związanego z możliwością zaskarżenia postanowienia organu wydanego w oparciu o art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego (i nakładającego obowiązek wykonania ekspertyzy stanu technicznego obiektu), należało odwołać się nie tylko do literalnej treści art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, ale także uwzględnić art. 81c ust. 2 i 3 tej ustawy, a te nie pozwalają na przyjęcie, iż na orzeczenie, o którym mowa w art. 62 ust. 3 zażalenie nie przysługuje. Niemniej Sąd dostrzega, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym występuje spór co do możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie ww. art. 62 ust. 3 i nakładającego obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części. Przepis ten nie stanowi bowiem ani o formie działania organu na jego podstawie, ani w konsekwencji nie stanowi wprost o możliwości zaskarżenia orzeczenia wydanego na jego podstawie. Dlatego też jeden z poglądów prezentowanych w orzecznictwie sprowadza się do stwierdzenia, że skoro w ww. przepisie nie przewidziano, iż postanowienie o charakterze dowodowym jakim jest orzeczenie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej, jest zaskarżalne, to na tego rodzaju postanowienie zażalenie nie przysługuje. Zupełnie odmienny pogląd, oparty m. in. na wykładni systemowej art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, został jednak wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2010 r. o sygn. akt II OSK 711/09 (Lex nr 597798). Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku wskazał na zakres normatywny art. 81c ust. 2, który jest szerszy niż art. 62 ust. 3, dochodząc do wniosku, że hipoteza art. 62 ust. 3 zawiera się w hipotezie art. 81c ust. 2. To z kolei doprowadziło Sąd do wniosku, że skoro nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego może powodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, to zawsze będzie to sytuacja, w której istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Wobec tego we wszystkich tych sytuacjach, które uzasadniają stosowanie art. 62 ust. 3, są podstawy do stosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł powodów uzasadniających różnicowanie podmiotów będących w podobnej sytuacji, które skutkowałyby rezygnacją z kontroli instancyjnej postanowienia wydanego na podstawie art. 62 ust. 3. W szczególności, w odniesieniu do zasady wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Kolejnym argumentem podniesionym przez Naczelny Sąd Administracyjny, przemawiającym za prezentowaną wykładnią, jest okoliczność, że w istocie to od organu zależy, który z przepisów powoła w podstawie prawnej postanowienia, czyli to organ w rzeczywistości decydowałby, o tym czy na postanowienie będzie przysługiwało zażalenie, czy też nie. Powyższe stanowisko NSA, co do zaskarżalności postanowienia wydanego w oparciu o art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela. Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, iż stosownie do treści art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, właściwy organ w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska – nakazuje przeprowadzenie kontroli, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Przepis ten nie określa formy orzeczenia o nałożeniu obowiązku przedstawienia ekspertyzy, i nie przewiduje również możliwości wniesienia na tego rodzaju orzeczenie środka zaskarżenia. Niemniej stosując ten przepis właściwy organ winien zdaniem Sądu mieć na względzie treść art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który przewiduje, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Zgodnie z art. 81c ust. 3, na postanowienie, o którym mowa w art. 81c ust. 2 przysługuje zażalenie. Powołany art. 81c ma charakter ogólny, kompetencyjny i procesowy. Został umieszczony w rozdziale zawierającym przepisy określające ustrój organów administracji publicznej w Prawie budowlanym. To zaś (jak przyjmuje się w doktrynie) oznacza, że powinien być stosowany z przepisami regulującymi kwestie materialnoprawne, a więc – winien znajdować zastosowanie w każdym przypadku, kiedy na mocy przepisu szczególnego właściwy organ żąda dostarczenia dokumentów o charakterze w nim wskazanym. Takim przepisem prawa materialnego o charakterze szczegółowym będzie zaś art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Dlatego też, zdaniem Sądu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (a za nim GINB) oceniając, czy na postanowienie organu powiatowego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] przysługuje zażalenie, nie powinien poprzestać tylko na wskazanym przez organ I instancji (w sentencji postanowienia) art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, ale też mieć na względzie art. 81c ust. 2 i 3 tej ustawy. Art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego powinien być bowiem nie tylko wykładany, ale również stosowany w związku z art. 81c ust. 2. To zaś prowadzi do konkluzji, że postanowienie zapadłe na podstawie tych regulacji prawnych (wobec treści art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego) jest zaskarżalne (tak też Prawo budowlane Komentarz, pod. red. Andrzeja Glinieckiego, wyd. 1, LexisNexis, str. 584-585). W ocenie Sądu, tylko przyjęcie poglądu o zaskarżalności wydanego w omawianym trybie postanowienia, zagwarantuje bowiem podmiotom, ewentualnie niesłusznie obciążonym obowiązkami, prawo do poddania wydanego rozstrzygnięcia kontroli administracyjnej, a następnie sądowej. Z tych też powodów Sąd zakwestionował wydane w niniejszej sprawie postanowienia organów obu instancji uznając, iż zapadły one z istotny naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 tej ustawy i w zw. z art. 62 ust. 3 i art. 81c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Wprawdzie zasadnie w orzeczeniach tych wskazano, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności może być wszczęte tylko w stosunku do tych postanowień, które ustawodawca wymienił w art. 126 k.p.a. Przepis ten wskazuje na odpowiednie stosowanie przepisów o decyzji do postanowień. Na tej podstawie, art. 156 do art. 159 Kodeksu, które normują postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, znajdują odpowiednie zastosowanie do postanowień, przy czym tylko do tych, od których przysługuje zażalenie oraz do określonych w art. 134 Kodeksu. Z powyższego wynika, iż w sprawie kluczowym było ustalenie, czy postanowienie organu powiatowego kwestionowane przez skarżącego a wydane w oparciu o art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego w nim przywołany, ma charakter zaskarżalny. Pouczenie organu powiatowego zawarte w tej kwestii w wydanym przez ten organ postanowieniu, od obowiązku tego nie zwalniało. Ustalając zaś możliwość zaskarżenia tego orzeczenia zażaleniem, należało wziąć pod uwagę nie tylko przepis prawa materialnego przywołany w jego sentencji, ale też (z przyczyn już przedstawionych) art. 81c tej ustawy o charakterze również procesowym. Tego zaś w sprawie zabrakło. Pominięcie ww. art. 81c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego doprowadziło w konsekwencji organy orzekające w sprawie do wadliwych ustaleń i skutkowało błędnym zastosowaniem (z przyczyn podanych przez organy orzekające) art. 61a § 1 k.p.a. (w I instancji). Orzekając ponownie w sprawie, organ I instancji powinien uwzględnić powyższe stanowisko Sądu. Winien także wziąć pod uwagę, iż skarżący w tej samej dacie oprócz wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia organu powiatowego, skierował do organu także zażalenie na ww. postanowienie organu powiatowego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.