I OSK 3374/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 292/15 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Z. na opisaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Przedstawiając w jego uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. złożonym w Wydziale Obsługi Mieszkańców dla Dzielnicy [...] Urzędu m.st. Warszawy A. Z. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji o opłatach za wieczyste użytkowanie dla budynku lub samodzielnych lokali w budynku przy ul. [...] w Warszawie, w okresie od [...] stycznia 2013 r. do [...] grudnia 2014 r. w zakresie: jakie kwoty wpływały z tego tytułu od poszczególnych użytkowników, w jakiej dacie i w jakiej wysokości. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Prezydent m.st. Warszawy, powołując w podstawie prawnej art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej ustawa, odmówił udostępnienia informacji publicznej objętej ww. wnioskiem. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że żądane dane stanowią informację publiczną będącą w jego (podmiotu zobowiązanego do udostępnienia) posiadaniu. Jednakowoż korzysta on z rejestru użytkowników wieczystych, który jest uporządkowany według numerów ewidencyjnych wynikających z terminu wprowadzenia użytkownika do systemu na podstawie otrzymanego aktu notarialnego. System informatyczny funkcjonujący w Dzielnicy umożliwia automatyczne uzyskanie informacji o wysokości wpływu opłat za użytkowanie wieczyste ze wszystkich numerów ewidencyjnych łącznie na dany dzień. Urząd nie posiada żądanych danych w formie informacji prostej, możliwej do natychmiastowego udostępnienia. Przygotowanie żądanej informacji wymaga wglądu w każde indywidualne konto, wyszukane według wskazanego adresu, wynotowanie odpowiednich danych z lat 2013 i 2014, a następnie przygotowanie zestawienia po uprzedniej anonimizacji danych. Zdaniem organu żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. W związku z tym, pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" warunkującej udzielenie takiej informacji. W piśmie z dnia [...] września 2014 r. stanowiącym odpowiedź na ww. wezwanie A. Z. wskazał, iż w jego ocenie żądana informacja jest informacją publiczną prostą, niewymagającą przetworzenia, nawet jeżeli znajduje się w kilku zestawieniach czy zbiorach. Jednocześnie poinformował, że zamierza przygotować publikację prasową dotyczącą opłat za wieczyste użytkowanie gruntów, a jego intencją jest usprawnienie procesów związanych z poborem opłat publiczno-prawnych od obywateli i zaproponowaniem tańszych instrumentów i rozwiązań, co może przełożyć się na obniżenie wysokości tych opłat oraz zwiększenie efektywności ich poboru, dystrybucji i wykorzystania na cele publiczne. Publikacja ta będzie oparta na rzeczywistych przypadkach przykładowo wybranych dla kilku adresów w Warszawie. Wskazał również, że publikacja prasowa zostanie przesłana podmiotom i osobom mającym realny wpływ na zmiany gospodarowania zasobem środków publicznych, a jej treść i wnioski płynące z badania sytuacji na rynku opłat zostaną opublikowane, co umożliwi zapoznanie się z tym zagadnieniem szeroko rozumianej opinii społecznej. Mając na względzie powyższe organ stwierdził, iż wnioskodawca nie wykazał, iż żądana informacja jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, a także, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego w omawianym obszarze. Przedstawiona argumentacja jest zbyt ogólnikowa i nieprzekonująca, a wnioskujący nie ma obiektywnych możliwości spowodowania zmiany stosowanych zasad, które reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Żądane dane o użytkownikach wieczystych ww. budynku nie obrazują całego procesu nakładania opłat za wieczyste użytkowanie gruntu. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem wnioskodawcy, że ich uzyskanie będzie służyć przygotowaniu propozycji rozwiązań prawnych służących odformalizowaniu procedur, czy obniżeniu kosztów ich wyegzekwowania. Wnioskodawca nie wyjaśnił, jakie koszty i procedury miał na myśli, ani jak można zwiększyć efektywność poboru opłat, dystrybucji i wykorzystania ich na cele publiczne. Ponadto organ stwierdził, iż przedmiotowy wniosek dotyczył informacji o opłatach za wieczyste użytkowanie i użytkownikach wieczystych w budynku przy ul. [...], ze szczególnym uwzględnieniem kto, kiedy i w jakiej wysokości wnosił opłatę za wieczyste użytkowanie gruntu we wskazanym okresie. W związku z tym istnieje podstawa do odmowy udostępnienia żądanej informacji również ze względu na ochronę danych osobowych użytkowników wieczystych zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji A. Z. wniósł o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, powołując się na zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 5 ust. 1 i 3 ustawy, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy i art. 7, art. 107 § 3 K.p.a. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 K.p.a., utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję. W jej uzasadnieniu wskazało, iż organ I instancji zasadnie odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie, w jakim wnioskował o to skarżący, bo żądane dane podlegały ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy ze względu na prywatność osób fizycznych (w tym wypadku osób zobowiązanych do uiszczania opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości). Udzielenie informacji o tym, jakie kwoty wpływały z tytułu opłaty za użytkowanie wieczyste od poszczególnych użytkowników, w jakiej dacie i w jakiej wysokości, w sytuacji gdy dotyczy to konkretnego budynku (którego adres jest podany) nawet wtedy, gdy dane personalne (imiona i nazwiska) osób zamieszkujących dany lokal byłyby zanonimizowane, pozwala w istocie na ustalenie bez większego wysiłku (np. na podstawie księgi wieczystej, która jest jawna) kto, w jakiej dacie i czy w ogóle uiszczał opłatę, do której uiszczenia był zobowiązany. Udzielenie takich informacji naruszyłoby zatem prywatność tych osób. Zajęte stanowisko umotywował poglądami judykatury, w tym Trybunału Konstytucyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. Z. wniósł o uchylenie powyższej decyzji ostatecznej oraz o uchylenie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2014 r. i zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołał się na poprzednio prezentowane zarzuty i twierdzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, w pierwszej kolejności zważył, że żądanie będące przedmiotem sporu w sprawie obejmuje materię informacji publicznej i zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego do jego udostępnienia. Organ I instancji doszedł do przekonania, że skarżący nie wykazał przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku z dnia [...] lipca 2014r. była informacja publiczna przetworzona, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto zważył, iż udostępnienie danych o poszczególnych użytkownikach wieczystych (tj. kiedy i w jakiej wysokości wnosili opłatę za użytkowanie wieczyste gruntu), o które wnioskował skarżący, podlega ograniczeniu ze względu na przepisy ustawy o ochronie danych osobowych. Organ odwoławczy nie odniósł się do pierwszej negatywnej przesłanki, opierając swą decyzję wyłącznie na ochronie prywatności osób, których żądanie dotyczyło. Sąd meriti zwrócił więc uwagę, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera uchybienia w kontekście wymogu zawartego w art. 107 § 3 w związku z art. 11 K.p.a., które jednak pozostają bez wpływu na prawidłowość podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Nieustosunkowanie się przez organ odwoławczy do kwestii charakteru żądanej informacji publicznej oraz niedokonanie oceny, czy udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie dyskwalifikuje zaskarżonej decyzji jako istotnie wadliwej. Przeciwnie, kwestie te pozostają zdaniem Sądu I instancji bez wpływu na wynik sprawy w sytuacji, gdy organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że podstawą odmowy udostępnienia wnioskowanych danych jest prawo do prywatności osób fizycznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy. Podjęte w tym zakresie rozstrzygnięcie organ odwoławczy należycie w ocenie Sądu Wojewódzkiego umotywował. Dane, o które wnioskuje skarżący umożliwiają bowiem, przy niewielkim nakładzie czasu i działań, ich powiązanie z konkretną osobą fizyczną, zwłaszcza w sytuacji, gdy - jak wynika z akt sprawy - skarżący posiada określoną wiedzę na temat wysokości zobowiązań użytkowników wieczystych nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie w zakresie opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Skarżący miałby zatem możliwość identyfikacji osób zobowiązanych do uiszczenia opłaty rocznej, a także ustalenia, czy i kiedy opłaty zostały uiszczone, w jakiej wysokości, a także czy poszczególni użytkownicy posiadają zaległości w uiszczaniu opłat, czy też nie. Z tego względu udostępnienie wnioskowanej informacji podlega ograniczeniu ze względu na prawo do prywatności osób zobowiązanych do uiszczenia ww. opłat w świetle art. 5 ust. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś przeciwne w tym względzie stanowisko skarżącego nie znajduje w ocenie Sądu meriti, uzasadnienia. Żądanie może wszak doprowadzić do ujawnienia danych osobowych, które po myśli tego przepisu podlegają ochronie. Pokreślił również, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest kontrola obywateli (przez obywateli), lecz społeczna kontrola działalności organów władzy publicznej. Skarżący w istocie nie domaga się od organu udostępnienia np. zbiorczych informacji na temat zaległości w zakresie uiszczania opłat z tytułu użytkowania wieczystego określonej nieruchomości, czy też informacji na temat działań organu w zakresie monitorowania terminowego uiszczania tych opłat, lecz domaga się zindywidualizowanych informacji na temat uiszczania przedmiotowych opłat przez poszczególnych użytkowników. Udostępnienie takich informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych, co zdaniem Sądu I instancji prawidłowo ustaliły organy orzekające wydając rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Zarzuty skargi uznał więc za nietrafne. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji tego wyroku. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wywiódł A. Z.. Zarzucił w niej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez dokonanie wykładni prowadzącej do odkodowania normy, zgodnie z którą prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w stosunku do obowiązkowo ponoszonych danin z tytułu użytkowania wieczystego w związku z zasadą jawności wyrażoną w art. 30, art. 35 ust. 1 i art. 35 ust. 2 pkt 1, 6, 8, 9, 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji publicznej, - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 54 ust. 1 Konstytucji RP w ten sposób, że w wyniku nadmiernego ograniczenia prawa do informacji publicznej w debacie publicznej nie może odbyć się dyskusja o zasadach funkcjonowania opłat za wieczyste użytkowanie, co prowadzi do nadmiernego ograniczenia wolności pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Na tej podstawie domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi na mocy art. 188 P.p.s.a., względnie z ostrożności procesowej uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej, powołując się na orzecznictwo sądów polskich oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, podkreślił że na prawo do informacji publicznej należy spojrzeć jak na prawo do wiedzy o wykonywaniu (albo braku, czy też naruszaniu) obowiązków przez władze publiczne, osoby zatrudnione w administracji, podmioty zorganizowane przez władze publiczne, podmioty wykonujące zadania publicznej, czy tez podmioty, którym państwo przekazało środki publiczne do realizacji określonych przez państwo zadań. W takim rozumieniu prawo do informacji będzie dotyczyło zarówno faktów, ale też prawa do wiedzy o przyczynach (przesłankach) podejmowania określonych rozstrzygnięć. Każdy ma prawo wiedzieć co robią władze publiczne i dlaczego. Inaczej idea demokratycznego państwa prawa, w którym władza należy do narodu nie może się ziścić. Dotyczy to również materii sporu powstałego w tej sprawie, zwłaszcza w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13. Tymczasem z argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wynika dlaczego pierwszeństwo należy przyznać prawu do prywatności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, albowiem podniesiona w niej podstawa kasacyjna jest nieusprawiedliwiona. Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten jest ściśle związany zarówno granicami zaskarżenia, jak i wskazanymi w ramach danej podstawy kasacyjnej zarzutami, dotyczącymi konkretnie wskazanych przepisów prawa. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. W uproszczeniu są nimi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego, co oznacza, iż nie kwestionuje ustalonego stanu faktycznego, który zatem jest przesądzony i stanowi podstawę oceny zarzutów materialnoprawnych. Są one nieuzasadnione. Trafnie bowiem dostrzegł Sąd meriti istnienie dwóch podstaw dla odmowy uwzględnienia żądania wnioskodawcy, które podkreślił organ I instancji, a z których jedną pominął organ odwoławczy. Słusznie też dostrzegł, że owo pominięcie nie ma wpływu na wynik sprawy, bo ostatecznie zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Ponieważ skarga kasacyjna tego elementu nie podważa, skrótowo jedynie wypada wyjaśnić, że jakkolwiek art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy nie definiuje pojęcia "informacja publiczna przetworzona", to w orzecznictwie jednolicie podaje się m.in., że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji o takim charakterze wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, publ. CBOSA). Tak jest w niniejszej sprawie. Jeżeli zatem słusznie przyjęto, iż wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w ich uzyskaniu, to dane te nie mogły mu zostać przekazane. A stało się tak, gdyż nie udowodnił, aby informacje te miały poprawić działanie organów, usprawnić ściąganie opłat czy przyspieszyć i potanieć cały proces. Publikacja zaś prywatna nie leży w takim interesie, co jest powszechnie aprobowane w orzecznictwie. Ponadto żądane dane, co prawidłowo przyjęto w sprawie, mogą doprowadzić do ustalenia, kogo imiennie dotyczą, a zatem wskazywać na osoby płacące, czy niepłacące spornych opłat. To zaś wkracza na grunt objęty ochroną – prawem do prywatności. Jako że nie dotyczy osób publicznych, dane osobowe i pozostałe związane ze spornym zagadnieniem, podlegały ochronie z mocy art. 5 ust. 2 ustawy. Prawo do prywatności powiązane zostało bowiem z kategorią osoby fizycznej, której informacje dotyczące są chronione przepisami m.in. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Tymczasem udostępnienie spornej informacji pozwalałoby na identyfikację i ustalenie pewnych cech konkretnych osób. W orzecznictwie zatem przyjęto, iż adres zamieszkania danej osoby podlega ochronie (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1986/14, publ. CBOSA). Pogląd ten należy przenieść na grunt tej sprawy. W tym zakresie prawo do informacji jest prawem "słabszym" od prawa do prywatności. Zastosowania i wykładni wspomnianych wyżej przepisów skarga akcyjna nie zakwestionowała, zatem już z tego tylko powodu nie mogła odnieść skutku. Co się natomiast tyczy podniesionych w niej przepisów Konstytucji RP, to jako mające charakter ogólny, regulujący pewne zasady, w sytuacji w której istnieją przepisy szczególne, je modyfikujące, a które znalazły poprawne zastosowanie w sprawie, nie mogły zostać naruszone. Tym bardziej, że w sensie stricte żądane tu dane nie obejmowały działalności organów publicznych i osób pełniących funkcje publiczne, zaś dostęp do tych danych, w tym odpowiednich dokumentów, wedle brzmienia art. 61 ust.3 Konstytucji, może być ograniczony m.in. z uwagi na powyżej opisane dobra. Nie dochodzi przy tym do zarzucanego naruszenia art. 32 ust. 3 tej ustawy, bo przywołane ograniczenia są dozwolone, przeto nie są nielegalne. Podobnie rzecz się ma z zarzutem uchybienia art. 54 ust. 1 Konstytucji, regulującemu kwestię wolności wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Uzasadnienie go licznymi sporami w obrębie przedmiotowego zagadnienia, czego zresztą nie poparto szerszą motywacją, potrzebą debaty społecznej w tym zakresie, nie czyni trafnym poglądu o wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ubocznie trzeba dodać, że argumentacja skargi kasacyjnej zbyt wiele uwagi przywiązała do konkretnych orzeczeń, które nie zawsze dotyczą bezpośrednio materii sprawy. Z tych powodów należało tę skargę oddalić, o czym orzeczono na zasadzie art. 184 P.p.s.a. ----------------------- 1