III SA/Kr 395/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie: WSA Bożenna Blitek WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. F. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 11 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 marca 2015 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach. Pismem z dnia 18 lipca 2014 r. A. F. (dalej: skarżący) wystąpił do Starosty z wnioskiem o "przesłanie zlecenia na wykonanie projektu wyodrębnienia ciała hipotecznego przez uprawnionego geodetę mgr inż. B. H. zleconego przez A. F. i B. J.". Postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2014 r. Starosta umorzył postępowanie w sprawie udostępnienia akt sprawy. Organ stwierdził, że prawo do udostępniania akt postępowania administracyjnego przysługuje wyłącznie stronie tego postępowania administracyjnego, gdy tymczasem skarżący nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym pod sygnaturą: [...] dotyczącego aktualizacji danych operatu ewidencji gruntów i budynków, w którego aktach zalega "projekt wyodrębnienia ciała hipotecznego" sporządzony przez uprawnionego geodetę mgr inż. B. H. Ponadto z analizy adekwatnych przepisów prawa materialnego, zdaniem organu wynika, że skarżący jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą postępowaniem ewidencyjnym, nie może być stroną tego postępowania. Skarżący nie legitymuje się bowiem tytułem prawnym do działek objętych owym postępowaniem ewidencyjnym. Wobec powyższego organ uznał, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia skarżącemu akt ww. postępowania administracyjnego należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Pismem z dnia 13 października 2014 r. skarżący złożył zażalenie na ww. postanowienie Starosty, skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Pismem z dnia 14 października 2014 r. zażalenie na ww. postanowienie złożyła również – w opisany wyżej sposób – B. J. Następnie w dniu 26 stycznia 2015 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego przekazało te zażalenia Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zgodnie z właściwością. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 marca 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazał, że w ustawie procesowej brakuje przepisu dopuszczającego możliwość zaskarżenia zażaleniem postanowienia o umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy. To zaś oznacza, że zażalenie złożone przez skarżącego jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i nie będzie podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. A. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie, zarzucając mu rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 oraz art. 73 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżone postanowienie narusza prawo – jednak z innych przyczyn, niż wskazane w skardze. W tym miejscu wypada wyjaśnić, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należało zatem zauważyć, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego był zdania, że skoro w ustawie brakuje przepisu wprost wskazującego na dopuszczalność zażalenia na takie postanowienie, to stosownie do art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie takie nie przysługuje. Należy zatem zgodzić się co do zasady z organem, że stosownie do art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Sąd zauważa przy tym, że jako przyczyny wprowadzenia takiej zasady podaje się m.in. stanowisko, zgodnie z którym "postanowienie jest to (w zasadzie) orzeczenie, które dotyczy nie załatwienia sprawy, lecz samego postępowania w sprawie. Postanowienia przyczyniają się do osiągnięcia celu postępowania, ale nie są jego celem (np. postanowienie o dokonaniu oględzin). Gdybyśmy przyjęli, że od każdego postanowienia stronie przysługuje środek prawny, którego wniesienie wstrzymuje wykonanie postanowienia, postępowanie mogłoby być tylekroć przez stronę wstrzymane, ilekroć organ wydałby postanowienie w toku postępowania" (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz (teksty, wzory i formularze), Warszawa 1970, s. 244-245). Niemniej jednak zasady tej nie da się wprost stosować do przypadków takich, jak ten, który wystąpił w kontrolowanej sprawie. Oto bowiem już samo postanowienie, wydane przez Starostę, a zaskarżone przez skarżącego "spornym" zażaleniem, nie znajdowało w ustawie procesowej swojej precyzyjnej podstawy prawnej. W żadnym bowiem miejscu ustawodawca nie wskazuje wprost możliwości wydania "postanowienia o umorzeniu postępowania", a tym bardziej nie wskazuje na możliwość umorzenia postępowania wpadkowego (incydentalnego), a zatem nie takiego, który prowadzi do rozpoznania istoty sprawy administracyjnej, ale postępowania dotyczącego pewnego (najczęściej proceduralnego) aspektu tej sprawy. Skoro zatem w ustawie procesowej nie ma mowy o postanowieniu o umorzeniu postępowania, to tym bardziej nie należy spodziewać się od ustawodawcy wskazania wprost podstawy prawnej do złożenia zażalenia na takie postanowienie. Sąd zauważa, że postanowienie Starosty z dnia [...] 2014 r. powołuje za swoją podstawę prawną przede wszystkim art. 105 § 1 i art. 126 k.p.a. (w tym miejscu wypada zastrzec, że kontrola legalności tego postanowienia nie jest przedmiotem niniejszej sprawy, a treść tego postanowienia stanowi wyłącznie element stanu faktycznego sprawy sądowoadministracyjnej). Należy wobec tego podać, że stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie natomiast z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 – również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Z treści tych przepisów wynika, że Starosta umorzył postępowanie w przedmiocie udostępnienia akt postanowieniem, albowiem postępowanie to nie dotykało istoty sprawy administracyjnej (objętej aktami), wobec czego nie było zasadne wydawanie decyzji o umorzeniu postępowania. Wobec powyższego należy wskazać, że na decyzję o umorzeniu postępowania przysługuje odwołanie na zasadach ogólnych (art. 127 § 1 k.p.a.). Już samo to sugeruje, że gdy nie umarza się postępowania jurysdykcyjnego decyzją, ale postępowanie incydentalne postanowieniem, to skoro to pierwsze umorzenie może być przedmiotem odwołania, to drugie powinno móc być przedmiotem zażalenia strony. Stanowisko takie jest prostą konsekwencją takiej samej wykładni, jaka doprowadziła Starostę do wydania postanowienia (a nie decyzji) o umorzeniu postępowania w przedmiocie udostępnienia akt. Analizowane zagadnienie było również przedmiotem wypowiedzi przedstawicieli nauki prawa. W literaturze wskazuje się zatem, że skoro art. 105 k.p.a. nie wyłącza odwołania od decyzji o umorzeniu postępowania zasadniczego, przyjąć należy, że przepis ten stosowany odpowiednio stanowi podstawę zaskarżalności postanowienia o umorzeniu postępowania incydentalnego. W tym duchu zauważa się, że jeśli ustawa "przewiduje zażalenie na postanowienie rozstrzygające kwestię co do jej istoty, to przyjąć trzeba, że dopuszcza także zażalenie na postanowienie o umorzeniu postępowania wpadkowego prowadzonego w celu rozstrzygnięcia tej kwestii (...). Za konieczne wydaje się ustalenie zasady, że dla dopuszczalności zażalenia na postanowienie o umorzeniu postępowania wpadkowego wystarczająca jest możliwość (dopuszczalność) wniesienia tego środka na którekolwiek z rozstrzygnięć podejmowanych w danej kwestii, np. tylko na negatywne" (G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Lex 2012). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przytoczone twierdzenia i wskazuje, że w ramach postępowania incydentalnego dotyczącego udostępnienia akt sprawy, organ wydaje postanowienie – zaskarżalne zażaleniem – w sprawie odmowy umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów (art. 74 § 2 k.p.a.). Skoro zatem odmowne rozstrzygnięcie kwestii incydentalnej (udostępnienia akt postępowania administracyjnego) może być przez stronę kwestionowane w drodze zażalenia, to zasada ta rozciąga się na rozstrzygnięcie organu o umorzeniu tego postępowania incydentalnego. Wypada również zauważyć, że w myśl art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Tymczasem w kontekście procesowym kontrolowanej sprawy wydano postanowienie już po załatwieniu sprawy głównej, a zatem skarżący nie ma możliwości poddania postanowienia Starosty kontroli instancyjnej w inny sposób aniżeli zażaleniem, które złożył. Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 105 § 1 w zw. z art. 74 § 2, art. 126, art. 127 § 1 i art. 141 § 1 k.p.a. mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchylono zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a na zasądzoną kwotę złożyła się równowartość uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego weźmie pod uwagę wskazania wynikające z niniejszego wyroku, w szczególności odnoszące się do dopuszczalności zażalenia na postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia akt. Mając powyższe na uwadze, orzeczono, jak w sentencji.