II GSK 201/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 421/15 w sprawie ze skargi R.M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 421/15 po rozpoznaniu skargi R.M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [..] z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej - uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz R.M. 200 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu 5 maja 2014 r. R.M. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Skarżący ubiegał się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu 1. rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 zrównoważony sposób gospodarowania do działek o łącznej powierzchni 20,48 ha. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono nieprawidłowość S1, polegającą na nieprzestrzeganiu przez rolnika na działkach rolnych F, I, IA i KB prawidłowego doboru i następstwa roślin, poprzez brak zastosowania w ciągu pięciu lat co najmniej trzech grup upraw, z wyłączeniem roślin wieloletnich. Wskazano, że w latach 2010 - 2014 wnioskodawca na obszarze ww. działek deklarował jedynie dwie grupy upraw tzn. okopowe + warzywa korzeniowe oraz zboża. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (Kierownik Biura ARiMR) decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r., poz. 173), art. 16 ust. 3, ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/ 2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011, str. 8, z późn. zm.; dalej: rozporządzenie nr 65/2011), § 2, § 3, § 10, § 11, § 12, § 18 ust. 3, § 20, § 26, § 38 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 361 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) przyznał R.M. płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości: 2 868,04 zł, w tym z tytułu: - 1.1 - Zrównoważony sposób gospodarowania: Kwotę w wysokości 2 868,04 zł, w tym środki budżetu Unii Europejskiej 2 294,43 zł (kod 050405012142001), środki krajowe 573,61 zł (KPB 33010410000), - 1. 1. wariant 1.1 - zrównoważony sposób gospodarowania o stawce 360,00 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 19,71 ha/rok, kwotę w wysokości 2 868,04 zł. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (Dyrektor Oddziału ARiMR) po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W ocenie Dyrektora Oddziału ARiMR zebrany w sprawie materiał dowodowy w całości potwierdza ustalenia organu I instancji. Deklaracja poszczególnych gatunków roślin na działkach rolnych F, I, IA i KB w kolejnych latach nie budzi wątpliwości - wynika z deklaracji upraw we wnioskach składanych przez stronę w latach 2010 – 2014, a ponadto skarżący nie kwestionuje uprawy poszczególnych gatunków w kolejnych latach, wymienionych w zaskarżonej decyzji. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., jednym z wymogów określonych dla Pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone jest przestrzeganie prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawnych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich. Weryfikacji tego wymogu należy dokonywać w oparciu o obowiązujący na dany rok podział grup roślin. Dotyczy on zarówno rolników podejmujących zobowiązanie rolnośrodowiskowe po raz pierwszy, jak również tych, którzy kontynuują zobowiązania w zakresie Pakietu 1. Organ odwoławczy powołując się na listę grup roślin do zmianowania obowiązującą na rok 2014, stwierdził, iż na działce rolnej I występowały zaledwie 2 grupy upraw (zboża i okopowe + warzywa korzeniowe) zamiast wymaganych trzech. R.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.). WSA wskazał, że § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. stanowi podstawę zmniejszenia płatności, m.in. jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogu przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym. Sąd I instancji podkreślił, że przepis art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 należy odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie. Polski ustawodawca ustanowił zasady zmniejszenia płatności m.in. w przepisach ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, która w art. 28 ust. 1 stanowi, że pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. WSA wyjaśnił, że wprawdzie organ I instancji w podstawie prawnej decyzji powołał przepis § 38 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., ale nie wyjaśnił, na jakiej podstawie dokonał naliczenia zmniejszenia płatności, przyjmując, iż nie zachowano zmianowania grup roślin w ciągu 5 lat, zważywszy, że w okresie tym nastąpiła zmiana przepisów regulujących zasady i warunki przyznawania płatności rolnośrodowiskowych. Organ odwoławczy wskazał na obowiązek znajomości przez wnioskodawcę warunków określających zasady uzyskiwania płatności, ale nie wskazał z czego wynika obowiązek zastosowania bezwzględnej sankcji za naruszenia przepisów, które nie obowiązywały w chwili składania wniosku. Organ nie kwestionował prawidłowości wykonania zobowiązania rolnośrodowiskowego do czasu zmiany reguł dotyczących zmianowania roślin. WSA wskazał, że zastosowany przez organ zakres płatności poprzez ustalenie zmniejszenia za okres od początku podjęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego przez skarżącego tj. od 2010 r., obliczony w takim samym stosunku jak stwierdzone uchybienia w roku 2014, nie odnoszą się do kryteriów zmniejszenia, o których mowa w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, to jest rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Zgodnie bowiem z definicją kryteriów rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miało służyć niespełnione kryteria, zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jaki niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub o możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Nie kwestionując, co do zasady, obowiązku zmniejszenia przyznanych płatności w oparciu m.in. o art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 WSA zaznaczył, że przepis ten ma charakter ramowy i wymaga uszczegółowienia na gruncie przepisów prawa krajowego. W ocenie Sądu I instancji sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego 2013 r. możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, to jest, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu. Natomiast kwestia zmniejszenia płatności w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania, określonych wymagań, podlegać powinna analizie także w oparciu o regulację art. 18 ust. 2 rozporządzenia 65/2011 rolnośrodowiskowego. WSA stwierdził także, że zmniejszenie płatności zostało nałożone w związku z niespełnieniem wymagań, które nie były sankcjonowane w początkowych latach zobowiązania. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w [..] wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż przywołany przez organ przepis § 38 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w niniejszej sprawie nie stanowił podstawy zmniejszenia płatności skarżącemu, 2) naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż przywołany przez organ przepis § 38 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. ma zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, to jest, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu, 3) błędną wykładnię § 38 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. poprzez przyjęcie, iż w kontekście załącznika nr 3, pkt I Pakiet 1 Rolnictwo zrównoważone pkt 1 przestrzeganie prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin (...) nie stanowi on uszczegółowienia art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 65/2011 w zakresie jakim art. 18 rozporządzenia wskazuje na kryteria rozmiaru niezgodności tj. ustalenie rozmiaru niezgodności w zależności od ciężaru skutków niezgodności, zasięgu niezgodności, jej trwałości. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum złożonego środka odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W rozpoznanej sprawie skarga kasacyjna została oparta o zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie (zarzuty 1, 2) i błędną wykładnię (zarzut 3) § 38 ust.3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym była decyzja wydana w przedmiocie przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości za 2014 r. w ramach Pakietu 1, wariantu 1.1. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, ze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ponieważ sprawa powinna być ponownie rozpoznana przez Dyrektora Oddziału ARiMR. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził między innymi, że organ orzekający nie wyjaśnił, na jakiej podstawie dokonał naliczenia zmniejszenia płatności, przyjmując, iż nie zachowano zmianowania grup roślin w ciągu 5 laty, a w okresie tym nastąpiła zmiana przepisów regulujących zasady i warunki przyznawania płatności rolnośrodowiskowych. WSA wskazał również na to, że organ nie wyjaśnił z czego wynika obowiązek stosowania bezwzględnej sankcji za naruszenie przepisów, które nie obowiązywały w chwili składania wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji co do braku należytego wyjaśnienia kwestii konsekwencji zmiany przepisów w trakcie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Dyrektor Oddziału ARiMR wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. jednym z wymogów dla Pakietu 1 jest przestrzeganie prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin z wyłączeniem roślin wieloletnich. Stwierdzenie to jest oczywiste, wynika bowiem wprost z brzmienia przywołanego załącznika nr 3. Organ stwierdził również, że weryfikacji należy dokonywać w oparciu o obowiązujący na dany rok podział grup roślin i powołał się na listę grup roślin do zmianowania obowiązującą w roku 2014. Organ nie wyjaśnił jednak, gdzie lista ta została opublikowana, w drodze jakiego przepisu została wprowadzona i na jakiej podstawie rolnik miał obowiązek stosowania nowego podziału roślin na grupy. NSA zauważa, że decyzja powinna być uzasadniona w sposób, który będzie zrozumiały dla rolnika, do którego jest kierowana, ale również dla sądu administracyjnego, którego kontroli podlega. Dlatego stwierdzenie o zakwalifikowaniu wymienionych upraw do różnych grup powinno zostać opisane w uzasadnieniu decyzji z odwołaniem się do źródła dokonania klasyfikacji, szczególnie w sytuacji, gdy klasyfikacje te ulegają zmianom w trakcie realizacji zobowiązania, a obowiązek stosowania zmian jest kwestionowany przez stronę. Ponadto NSA zauważa, że w uzasadnieniu decyzji organu II instancji wymienione zostały uprawy deklarowane przez wnioskodawcę w latach 2010 - 2014 na działkach F, I, IA, KB. Odwołując się do przedstawionego zestawienia grup upraw na wymienionych działkach organ stwierdził, że na działce rolnej I występowały zaledwie dwie grupy upraw, zamiast wymaganych trzech. Nie stwierdził nieprawidłowości zmianowania upraw na pozostałych działkach, co pozostaje w sprzeczności z treścią decyzji organu I instancji, który wskazał, że nieprawidłowości dotyczyły również działek F, IA, KB i na tej podstawie przyznał płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości. Ponadto NSA wskazuje, że rozporządzeniem z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. nr 324) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wprowadził zmiany w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Rozporządzenie to weszło w życie dnia 15 marca 2014 r. Przepisy przejściowe rozporządzenia zmieniającego stanowiły w § 2 pkt 1, że do przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że w postępowaniu w sprawie zwrotu tej pomocy przepis § 45 rozporządzenia, o którym mowa w § 1, stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. Ponadto w myśl § 3 ust. 3 rozporządzenia zmieniającego do pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" przyznawanej za realizację zobowiązania, o którym mowa w ust. 1, (czyli zobowiązania rolnośrodowiskowe o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 podjętego przez rolnika na podstawie dotychczasowych przepisów i kontynuowanego zgodnie z przepisami dotychczasowymi), w kolejnych latach jego realizacji stosuje się przepisy dotychczasowe. Wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej został złożony dnia 5 maja 2014 r., a więc po wejściu w życie ww. rozporządzenia zmieniającego. Dlatego w ocenie NSA rozważając obowiązek zmniejszenia płatności w roku 2014 należało za podstawę prawną przyjąć przepis § 38 w brzmieniu obowiązującym od 15 marca 2014 r. Rozpoznając sprawę ponownie organ orzekający weźmie pod uwagę przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w brzmieniu obowiązującym od 15 marca 2014 r. Równocześnie organ weźmie pod uwagę treść przywołanego przepisu § 3 ust. 3 rozporządzenia zmieniającego pod kątem możliwości zastosowania w stosunku do skarżącego zmiany podziału grup upraw w 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawi stan faktyczny sprawy oraz konkretną podstawę prawną rozstrzygnięcia zgodnie z przedstawionymi wyżej wskazaniami. Wobec tego, że przyjęty za podstawę orzekania § 38 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie odnosi się do płatności rolnośrodowiskowych realizowanych w ramach Pakietu 2, a więc nie mógł mieć zastosowania w rozpoznanej sprawie, NSA nie odnosi się do zarzutów jego niewłaściwego zastosowania czy błędnej wykładni. Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.