II OSK 102/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1161/14 w sprawie ze skargi G. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. oddala skargę kasacyjną, II. odstępuje od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 sierpnia 2015r. sygn. akt VIII SA/Wa 1161/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2014r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. postanowieniem z [...] września 2014r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło niedopuszczalność odwołania G. K. od decyzji Burmistrza I. z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia planowanego przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., polegającego na budowie zespołu 9 turbin wiatrowych [....]. Uzasadniając Kolegium wskazało, iż dnia 21 lipca 2014 r. Burmistrz I. decyzją znak: [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia planowanego przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., polegającego na budowie zespołu 9 turbin wiatrowych [...]. Decyzję pisemnie przesłano wnioskodawcy, a strony postępowania poinformowano poprzez obwieszczenie z dnia [...] lipca 2014 r., wywieszone m. in. na tablicy ogłoszeń w UM w I. Następnie Kolegium przywołało treść art. 49 oraz art. 127 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a, wyjaśniając, iż warunkiem skutecznego złożenia przez stronę odwołania od decyzji jest wniesienie go w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji, ewentualnie od daty jej ogłoszenia. Wskazało także, iż termin ten ulega zmianie w sytuacji, w której choćby jedna ze stron wystąpiła z zażądaniem uzupełnienia wydanej decyzji co do rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 k.p.a.). Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje bowiem w formie postanowienia (art. 111 § 1b k.p.a.). W takim zaś przypadku termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia - art. 111 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium stwierdziło, że w dniu [...] sierpnia 2014 r. Burmistrz I. wydał postanowienie o odmowie uzupełnienia co do rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia planowanego przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., polegającego na budowie zespołu 9 turbin wiatrowych [...]. Dowodem na powyższe jest obwieszczenie z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...], którym to strony poinformowano o jego wydaniu. Konsekwencją wydania ww. postanowienia jest zatem niejako "zmiana" terminu na wniesienie odwołania od decyzji głównej z dnia [...] lipca 2014 r., który będzie biegł od dnia [...] września 2014 r., czyli po upływie czternastu dni od daty publicznego ogłoszenia o wydaniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r. Organ zauważył, iż w niniejszej sprawie odwołanie skarżącej zostało złożone bezpośrednio w UM w I. w dniu [...] sierpnia 2014 r., a zatem zostało wniesione przedwcześnie, co skutkuje jego niedopuszczalnością. W takim zaś przypadku Kolegium zobowiązane jest do wydania w tej sprawie postanowienia, o jakim mowa w art. 134 k.p.a. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie z dnia 15 września 2014 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie jego nieważności w całości. Zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 127 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie przez Kolegium, że odwołanie skarżącej zostało wniesione przedwcześnie, co skutkuje jego niedopuszczalnością wobec błędnego zastosowania przez Kolegium wobec skarżącej art. 111 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, iż odwołanie od decyzji Burmistrza I. z dnia [...] lipca 2014 r. złożone zostało z zachowaniem terminu określonego art. 129 k.p.a. Zaznaczono przy tym, że skarżąca nie wnioskowała o uzupełnienie ww. decyzji, a zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] sierpnia 2014 r. W ocenie skarżącej organ odwoławczy nie przystępując do jego rozpoznania, pomimo wniesienia go w ustawowym terminie, w sposób rażący naruszył prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej, w realiach sprawy organ odmiennie niż określa to art. 129 k.p.a. ustalił początek biegu terminu do wniesienia odwołania, co należy uznać za niedopuszczalne. Ponadto podniosła, że Kolegium celowo wstrzymało się z wysłaniem postanowienia z dnia [...] września 2014 r. do dnia [...] września 2014 r., aby w ten sposób uniemożliwić "ponowne" złożenie odwołania. Podkreślono, że Kolegium naruszyło w ten sposób art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie wnosząc o jej oddalenie. Jednocześnie wskazało, iż skarżąca złożyła w dniu 26 września 2014 r. odwołanie od decyzji Burmistrza (pismo z dnia 25 września 2014 r.), które zostanie rozpatrzone przez Kolegium. Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Stosownie do treści art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Jak wynika z art. 111 § 1b k.p.a., uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. Zgodnie zaś z art. 111 § 2 k.p.a., w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a., termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Konstrukcja orzeczenia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełniania decyzji lub postanowienia nie ma samodzielnego bytu prawnego, ale pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domaga się strona. W związku z tym dzieli ono losy również tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Z tych też przyczyn na rozstrzygnięcie z art. 111 k.p.a. nie przysługuje zażalenie, a jednym ze skutków procesowych zgłoszenia wniosku o jego wydanie jest przesunięcie początku terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na dzień doręczenia postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a. Oznacza to, że przed doręczeniem tego postanowienia termin do wniesienia odwołania nie biegnie. Z akt sprawy wynika, że Burmistrz I. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. odmówił uzupełnienia co do rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia planowanego przez [....] Sp. z o.o. z siedzibą w W., polegającego na budowie zespołu 9 turbin wiatrowych [...]. Dowodem na powyższe jest obwieszczenie z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...], którym poinformowano strony postępowania o jego wydaniu. Tym samym termin na wniesienie odwołania od decyzji głównej z dnia [...] lipca 2014 r. zaczyna biec dopiero od dnia [...] września 2014 r., czyli po upływie czternastu dni od daty publicznego ogłoszenia o wydaniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r. Prawidłowo zatem Kolegium uznało, iż odwołanie skarżącej (złożone bezpośrednio w UM w I. w dniu [...] sierpnia 2014 r.) zostało wniesione przedwcześnie, co skutkowało jego niedopuszczalnością. W takim zaś przypadku Kolegium zobowiązane było do wydania postanowienia, o jakim mowa w art. 134 k.p.a. W świetle powyższego za bezzasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 127 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a. Za nieuprawnioną Sąd uznał argumentację skarżącej, że niejako "przesunięcie" terminu do wniesienia odwołania dotyczy jedynie strony wnioskującej o uzupełnienie decyzji co do rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, iż postanowienie wydawane na podstawie art. 111 k.p.a. jest ściśle związane z decyzją pierwotną organu. Co więcej, orzeczenie w przedmiocie uzupełnienia decyzji, nie ma samodzielnego bytu prawnego, lecz pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienie dotyczy. Nie ma w tym przypadku znaczenia, czy postanowienie takie jest dla wnioskodawcy negatywne, czy też pozytywne. Ustawodawca nie poczynił bowiem takiego rozróżnienia w art. 111 k.p.a. Skoro zatem postanowienie takie dzieli następnie losy decyzji uzupełnianej, stanowiąc z nią całość, to nieuzasadnionym jest, aby mogły powstać dwie grupy podmiotów, które miałyby prawo i możliwość składania ewentualnych zarzutów, jedna w stosunku do samej decyzji, a druga do decyzji i postanowienia wydanego na podstawie art. 111 k.p.a. Termin do złożenia odwołania w przypadku wydania postanowienia z art. 111 k.p.a. dotyczy zatem wszystkie strony postępowania, a nie tylko stronę wnioskującą o uzupełnienie rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd zauważył, iż jak wynika z odpowiedzi na skargę, skarżąca złożyła w dniu [...] września 2014 r. odwołanie od decyzji Burmistrza I. z dnia [...] lipca 2014 r., które zostanie merytorycznie rozpatrzone przez organ. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2014 r. nie naruszało prawa. Z tych też względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. G. K. wniosła od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2015r. zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r.,poz. 1529, ze zm.) w związku z przepisem art. 111 § 2 w związku z art.111 § 1b Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie w rozstrzygnięciu przez Sąd I instancji, że postanowienie o uzupełnieniu decyzji lub odmowie jej uzupełnienia posiada rozszerzoną skuteczność względem innych uczestników postępowania, która wpływa na bieg terminu do złożenia odwołania przez pozostałe strony , nawet te które nie złożyły wniosku o uzupełnienie treści decyzji, co w efekcie doprowadziło do oddalenia skargi G. K., jako bezzasadnej. Wskazując na powyższe wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z podatkiem od towarów i usług w obowiązującej wysokości. [...] Sp. z o.o. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016r. poz.718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są zasadne. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny może zastosować środek prawny uchylenia decyzji jeżeli stwierdzi, że zostały naruszone przepisy postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesienie odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne. Stanowi o tym expressis verbis art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego: " Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne". Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym oraz przyczyn o charakterze podmiotowym. Do przyczyn o charakterze przedmiotowym należy zaliczyć wniesienie odwołania przed terminem. W przypadku gdy w postępowaniu w sprawie strona lub w razie wielości stron, jedna ze stron uruchomi środek ochrony przez wniesienie żądania uzupełnienia decyzji (art. 111 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego) , termin do wniesienia odwołania reguluje art. 111 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, wyłączając stosowanie art. 129 § 2 tego kodeksu. Przesunięcie terminu do wniesienia odwołania pozostaje w związku z tym, że w postępowaniu odwoławczym organ obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w pełnym zakresie rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, w tym obejmujące rozstrzygnięcie uzupełniające. Forma rozstrzygnięcia uzupełniającego nie ma znaczenia prawnego dla stwierdzenia, że rozstrzygnięcie to wchodzi do całości rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym nie można skutecznie zarzucić sądowi naruszenia art. 111 § 1 b kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd w pełni prawidłowo dokonał oceny zastosowania art. 134 w związku z art. 111 § 2 i art. 111 § 1 b kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.